Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики налогов

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 1. ИСТОРИЯ ФИНАНСОВОЙ НАУКИ

§ 4. Финансовое хозяйство государства. Государственные доходы и расходы

Эволюция взглядов на государство и разработка концепции правового государства позволили определить финансовую науку как науку о финансовом хозяйстве государства. Было сформулировано и само понятие финансового хозяйства. Наиболее полное и развернутое определение дано А. И. Буковецким: “Совокупность материальных ресурсов, которыми располагает публично-правовой союз (государство) для удовлетворения коллективных потребностей своих сочленов, является его финансовым хозяйством”*1*.

*** Боголепов М.И. Финансы, правительство и общественные интересы. СПб.,

Собирание и расходование материальных ресурсов является финансовой деятельностью государства. Из этого определения ясно, что финансовое хозяйство — это прежде всего совокупность материальных ресурсов..

Э. Сакс подходит к определению финансового хозяйства и его законов с позиций теории предельной полезности: “Коллективные потребности - те же индивидуальные потребности, так как они испытываются отдельными индивидами и одинаково могут быть удовлетворены только через употребление материальных благ, следовательно, финансовое хозяйство есть употребление богатств на удовлетворение определенных потребностей; отсюда его законы определяются субъективной ценностью, Каждый, смотря по своему положению, (наличному богатству, напряженности потребности), дает общественным потребностям различную субъективную оценку, а вся совокупность этих различных оценок и образует ту общую среднюю, которая определяет государственные доходы и расходы. Поэтому об абсолютной сумме налогов нельзя сказать ничего определенного, но что относительная сумма их находится в соотношении с предельной полезностью богатства, находящегося в распоряжении плательщиков”*2*.

*** Буковецкий А.И. Введение в финансовую науку, Ленинград, 1929. с. 5.

В этой концепции финансовое хозяйство также трактуется как совокупность материальных благ.
В советской финансовой науке была обоснована точка зрения, что финансовое хозяйство возникает с развитием денежного хозяйства. Согласно этой точке зрения в условиях рабовладения и феодализма финансов не могло быть. До сих пор категория “финансовое хозяйство” в отечественной литературе остается дискуссионной.

История термина “финансы” поможет нам лучше понять категорию финансового хозяйства. Термин “финансы” этимологически берет свое начало от латинского “finis”, т. е. конец. В средневековой латыни это слово употребляли для обозначения срока уплаты, а затем и для обозначения документов, доказывающих погашение долга, которыми заканчивалась сделка. Впоследствии всякий принудительный платеж стал обозначаться этим же термином. Отсюда и появился термин “финансы” как принудительный платеж публично-правовой организации. Позже в Германии XVI-XVII в. выражение “финансы” употреблялось для обозначения хитрости, лукавства, обмана, вымогательства, потому что взыскание платежей сопровождалось вымогательством и притеснениями. Со временем негативное значение термина исчезло, и сначала во Франции, а с конца XVII в. и в других странах под словом “финансы” стали понимать всю совокупность государственного хозяйства. Как совокупность всех материальных средств, имеющихся в распоряжении государства - его доходов, расходов и долгов — понимается это слово и теперь. Таким образом, науку о финансах можно определить как науку о способах наилучшего добывания материальных средств государством и целесообразной организации расходования их для осуществления высших задач государственного союза, или короче, как науку о способах наилучшего удовлетворения материальных потребностей государства”*3*.

*** Цит. по: НиттиФ. Основные начала финансовой науки, М., 1904, с. 41.

Итак, финансовое хозяйство — это историческая форма организации удовлетворения коллективных потребностей. Оно получает свой особый характер вследствие того, что является хозяйством политических союзов и потому служит в сущности иным задачам и располагает иными средствами, чем частное хозяйство*4*.

*** " ВиттеС.Ю. Конспект лекций о государственном хозяйстве, 1914, СПб.,с. 2.

Финансовое хозяйство черпает свои ресурсы из индивидуальных хозяйств. Наличие индивидуальных хозяйств, то есть существование в той или другой форме частной собственности на средства производства, является основной предпосылкой финансового хозяйства. До возникновения частной собственности коллектив, удовлетворявший индивидуальные и коллективные потребности своих сочленов, не имел нужды в финансовом хозяйстве. Особый характер финансового хозяйства проявляется также в том, что это хозяйство принудительное. Без принуждения построить финансовое хозяйство нельзя. Если исчезает момент принуждения, то исчезает и финансовое хозяйство. Момент принуждения проводит публично-правовой союз, организующий финансовое хозяйство. Если публично-правовой союз не в состоянии применить принуждение, то он и не будет иметь финансового хозяйства.

Значение финансового хозяйства возрастало по мере экономического развития общества. Оно играло ничтожную роль в период торгового капитала. Во время перехода от эпохи торгового капитала к промышленному капитализму роль финансового хозяйства усиливается. В период промышленного капитализма роль финансового хозяйства уменьшается, чтобы возрасти в эпоху финансового капитала конца XIX — начала XX в. “Самое могущество и политическое значение государств измеряется состоянием финансов. Финансы — мерило цивилизации. Деятельность государства выросла до небывалых размеров. Государство должно заботиться о внутренней и внешней безопасности, о правосудии, просвещении, о народном продовольствии, путях сообщения, кредите, торговле и т. д.”.

Профессор М.И. Боголепов в начале XX в. обращает внимание на “изумительный рост государственных бюджетов во всех странах из года в год. Растут не только бюджетные цифры, но и размеры государственного хозяйства вообще. Государство в ряду других предпринимателей является крупнейшим предпринимателем, капиталистом, землевладельцем, железнодорожником, банкиром, издателем, торговцем. И никто не скажет, где конец росту современных бюджетов, где предел расширению сферы хозяйственной инициативы и деятельности государственных органов и государственного вмешательства в народнохозяйственную жизнь”*5*.

*** Цит. по: Боголепов М.И. Финансы, правительство и общественные интересы, СПб., с. 10.

И он был прав. Великая депрессия 1929-1933 гг. заставила рассматривать государственные финансы в новом качестве — как инструмент макроэкономической стабилизации. А после второй мировой войны государственные финансы были использованы в качестве всеобъемлющего средства государственного регулирования экономики.

Из определения финансового хозяйства государства ясно, что добывание материальных средств для удовлетворения коллективных потребностей предполагает государственные доходы и расходы. Член Первой Государственной Думы Л.Н. Яснопольский кратко и точно выразил эту мысль: “... Государственные доходы и расходы иначе называются государственные “финансы” и заведует ими министр финансов”*6*.

*** Яснопольский Л.Н. Государственные доходы и расходы, М., 1907, с. 5.

Рассмотрим краткую характеристику доходов и расходов государства, чтобы вновь вернуться к ним в вопросе о государственном бюджете. Государственные доходы, с точки зрения источников, финансовая наука делит на частно-правовые и общественно-правовые. И.X. Озеров дает критерии этого деления. “Там же, где мы имеем избыток, но избыток такой, который получило бы и всякое частное лицо, эксплуатируя известные институты, то есть избыток, не превышающий средней коммерческой прибыли на затраченный капитал, там мы имеем дело с частно-правовым источником дохода. Если же доходы от такого института покрывают не только расходы и среднюю коммерческую прибыль, но дают еще избыток, который обусловливается тем, что государство, пользуясь своим правом принуждения к эксплуатации института, берет его в свои руки, не позволяя никому другому эксплуатировать аналогичные институты (табачная монополия и т. д.), то этот избыток мы называем налогом, так как он идет уже на покрытие общих государственных расходов”*7*.

*** " Озеров И.Х. Основы финансовой науки, Рига, 1923, с. 43.

Л. Косса, давая краткий обзор главных государственных доходов, предложил делить их на обыкновенные и чрезвычайные, что было принято финансовой наукой. Особенность его подхода к обыкновенным доходам состоит в том, что он делит их на прямые и косвенные. К прямым Л. Косса относит доходы из частно-правовых источников, к косвенным — из общественно-правовых.

С юридической точки зрения, частно-правовые доходы или прямые — это такие доходы, при получении которых государство не пользуется прерогативами власти, а ведет себя как всякое частное лицо, прибегая к помощи гражданского права, регулирующего имущественные отношения частных лиц.

Общественно-правовые или косвенные доходы государство получает, пользуясь прерогативами своей власти: либо стесняя и ограничивая предпринимательскую деятельность частных лиц вплоть до устранения ее из той или иной отрасли хозяйства (фискальная монополия), либо применяя чистые формы прямого принуждения граждан к платежу налогов.

С экономической точки зрения, прямые государственные доходы -это такие доходы, которые государство, провинция или община непосредственно извлекают из своего имущества. Прямые или имущественные государственные доходы составляют фискальное имущество или домены в широком смысле слова. В узком смысле государственные имущества включают недвижимые богатства: недвижимые имущества казны и обработанные земли, леса, рудники и т. д. К фискальному имуществу также относятся движимые богатства: военные приспособления (оружие, корабли, лошади), домашняя обстановка, карты, книги, картины, статуи. Промыслы структурируются в зависимости от сфер приложения государственного капитала:

1. земледельческий и горный в связи с владением недвижимыми имуществами;

2. фабричный (например, казенные типографии, фабрики, фарфоровые заводы, заводы для изготовления военных приспособлений и принадлежностей);

3. торговый, стоящий из обыкновенной торговли, которая в условиях рыночного хозяйства утратила прежнее значение, и банковской торговли.

Осуществляя контроль за выпуском частными банками векселей на предъявителя, государство получает доход с них путем установления налога. К торговому промыслу относится также деятельность почтовых и телеграфных ведомств, железных дорог, когда они приносят прибыль*8*.

*** КоссаЛ.ОсновыфинансовоН науки, М., 1900.,с. 31—32.

К косвенным доходам относятся те, которые государство принудительно собираете подданных: пошлины и налоги, именуемые податями. Подати - это различные денежные налоги с феодально зависимого населения России. Во второй половине XIX в. подати были заменены системой налогов, охватывающей все население России.

Налоги - это принудительные сборы, взимаемые государственной властью с отдельных лиц для покрытия общих государственных расходов без предоставления лицам, с которых эти сборы взимаются, какого-либо специального эквивалента. Пошлина отличается от платы за частную услугу и от частно-правовых доходов государства тем, что она взимается за услугу общественного характера (суд, почта и др.), а от налога - тем, что доходы от нее не превышают издержек по оказанию самой услуги.

Третьим источником государственных доходов являются регалии или монополии, которые занимают промежуточное положение между прямыми и косвенными доходами государства. Регалии - это доходные права, исключительно принадлежащие верховной власти или государству. Регалии составляют нечто среднее между податями и доменами. С доменами регалии объединяет то, что они принадлежат к системе частного хозяйства, потому что если государство имеет известный промысел, фабрику, то оно должно вложить в нее средства и приемы, которые приносит и каждый частный человек, именно — капитал и труд. Особенность регалий заключается в том, что конкуренция здесь вовсе не допускается или она ограничивается известными пределами.

Доходность, как и в доменах, зависит от вкладываемого государством капитала. Чем больше капитал, тем больше доход, но есть в регалиях и другая сторона, которая сближает их с податями и налогами. Подати и налоги — исключительный доход государства. Так же и в регалии: государство производит продукты и продает их по цене, которая выше по сравнению с ценой продуктов частного производства. Этот излишек между ценой производства и ценой продажной и составляет налог (акциз), который уплачивается потребителем при покупке государственного товара. Итак, регалии, с одной стороны, домены, а с другой — налоги. Они совмещают в себе тот и другой источники дохода. Л. Косса называет регалии фискальными монополиями и указывает некоторые их виды: соляная, табачная, монополия на “лото” и прочие азартные игры, монополия на порох, на алкоголь (в России — питейная регалия), керосин, спички и т. д.

Если сравнивать структуру государственных доходов, сложившуюся к началу XX в., и современную, то надо сказать, что и сегодня она включает доходы от государственного имущества, пошлины, налоги, акцизы, которые государство получает не только с доходов от производств, являющихся исключительно монополией государства. Ушли в историю, как устаревшие, термины “домены” и “регалии”. Что изменилось, так это соотношение между различными видами обыкновенных государственных доходов в пользу налогов.

Приведем сравнительные данные государственных доходов России за 1906 финансовый год, Италии — за 1925/26 гг., США - за 1984 г., чтобы убедиться в правильности вышесказанного. “Обыкновенные доходы России в 1906 г. были исчислены в сумме 2271,2 млн. руб. Главной статьей нашего бюджета является доход от винной операции — 697,5 млн, руб. Сборы с питей, то есть с пива, водочных изделий составили 39,1 млн., руб. Сборы со спиртных напитков дали 736 млн. руб., т. е. почти одну треть всего бюджета. Казенные железные дороги дали доход 491 млн. руб. Эта статья переходящего характера, так как железные дороги дают у нас убыток. Таможенные обложения дали 243 млн. руб. Обложение табака дало 60 млн. руб., обложение торговли и промышленности - 82 млн. руб. Почта, телеграф, телефон дали 74 млн. руб., обложение спичек- 15 млн. руб. Акциз на керосин дал 30 млн. руб. Обложение денежных капиталов дало около 20 млн. руб. Лесной доход фигурирует в размере 58 млн. руб. Налог поземельный, с недвижимых имуществ и подати дали 60,5 млн руб. Капиталы, принадлежащие казне, и операции государственного банка дали почти 17,5 млн. руб. Гербовые, судебно-канцелярские пошлины - около 54 млн. руб.*9*.

*** Озеров И.X. Русский бюджет, М., 1907, с. 14—21.

В соответствии с приведенной нами структурой государственных доходов в России в 1906 г. доходы от фискального имущества составили 641 млн. руб., пошлины и налоги - 458 млн. руб., доходы от регалий (фискальных монополий) — 741 млн. руб. Таким образом, в государственных доходах России начала века доля чистых налогов составляла 25%. Если сюда прибавить доходы от фискальных монополий, то это доля повысится до 65%. В бюджете Италии за 1925/26 финансовый год из общей суммы обыкновенных доходов бюджета 16,97 млрд. лир налоги вместе с фискальными монополиями (3,2 млрд. лир) дали 14,4 млрд., что составило 85% всей суммы доходов. В источниках государственных доходов в США в 1984 г. налоговые поступления составили 93,8% их общей суммы*10*.

*** Рассчитано по: Налоги в иностранных государствах. Под ред. Твердохлебо-ваВ.Н.,М„ 1926., с. 107.

Чрезвычайные потребности из-за своей непредвиденности или из-за своей величины не могут быть покрыты обыкновенными доходами. К началу XX в. сюда относились потребности в средствах на сооружение больших железных дорог и каналов, на нововведения в армии, на необходимые реформы в управлении и юстиции, на случай внутренних волнений и особенно на случай войны.

Для покрытия чрезвычайных потребностей государство использовало чрезвычайные источники, которые финансовая наука подразделила на четыре вида: 1) продажа доменов и фабричных предприятий, 2) использование резервного фонда или запасной казны, 3) повышение установленных или введение новых налогов, 4) заключение займов.

Первый вид чрезвычайных доходов - продажа государством доменов, отчуждение их в частную собственность. Продажа доменов имела большое значение в средние века, но утратила свое значение в условиях капитализма. Различные системы управления государственным имуществом оказались такими громоздкими и не эффективными, что это побудило самые цивилизованные государства продать большую часть своего имущества. И в конце XX в. остаются актуальными возражения против государственной собственности (как теперь называется фискальное имущество), высказанные еще в начале века. “Во-первых, государственная собственность по своему статусу имеет больше прав, чем частная, что чревато столкновением интересов государства и граждан. Во-вторых, управление казенными имуществами требует большого аппарата чиновников, усиливает влияние исполнительной власти. В-третьих, в случае войны казенное имущество прежде всего подвергается разграблению и это вызывает значительные материальные убытки. В-четвертых, с точки зрения экономической, изъятие значительного количества богатств из частной собственности составляет важное препятствие успеху промышленности и принуждает граждан к жертвам, намного превышающим те, которые доставили бы казне более крупные доходы при системе налогов”*11*.

*** "- Фишер С., Дорнбуш P., Шмалензи Р. Экономика, М., 1993., с. 59.

Тем не менее доходы от продажи государственного имущества не потеряли своего значения и в настоящее время для всех стран, независимо от уровня экономического развития. Доходы от продажи государственного имущества получили название “доходы от приватизации”, которые за 1989-1992 гг. составили в Великобритании 44,4 млрд. долл., в Германии -27,3, в Японии - 22,8 млрд. долл.*12*

*** Косса Л. Основы финансовой науки, с. 33. 2

Разгосударствление экономики в постсоциалистических странах дало новый источник государственных доходов—доходы от приватизации. В Российской Федерации этот источник пополнения доходов государства стал использоваться с 1992 г.

Резервный фонд или запасная казна. В прежние эпохи, когда капитал был и незначителен, и малоподвижен, когда система налогов только начинала развиваться, для покрытия чрезвычайных потребностей часто обращались к запасной казне, собранной в благоприятное время. К началу XX в. использованию запасной казны стали предпочитать повышение налогов и заключение займов, так как большая запасная казна, достаточная для всех или для большинства случаев нужды, омертвляла бы большое количество капитала, причиняла бы государству значительные потери на процентах и повышала бы размер процента для остальных капиталов.

Повышение установленных налогов или введение новых. Для получения чрезвычайных доходов государство использовало и канал уменьшения личных доходов своих подданных, то есть оно прибегало к временному увеличению установленных налогов или вводило новые. В начале XX в. для восстановления бюджетного равновесия правительства Германии, Австрии, Франции и России систематически использовали повышение налогов, прежде всего косвенных на предметы массового потребления*13*.

*** См. “МЭ” и “МО”, № II, 1993, с. 97.

В средние века чрезвычайным источником доходов государя служила конфискация, которая в условиях капитализма, по мнению И. И. Янжула, превратилась скорее в политическое действие, чем в финансовое. В XIII-XVI вв. во Франции и в XVII в. в Англии конфискация практиковалось исключительно в целях пополнения казны путем справедливых или ложных обвинений богатых людей в серьезных преступлениях. В России конфискация широко использовалась при Петре 1 и особенно при его преемниках. Существовала даже особая канцелярия конфискаций, учрежденная в 1719 г. и ликвидированная только в 1783 г.

Заключение займов. В средние века займы —это личный долг монарха, который занимал деньги на тех условиях, какие находил выгодными для себя. Уплата по займам лежала на его ответственности. Проценты зависели от степени доверия к монарху. В условиях капитализма займы стали играть совершенно иную роль, они превратились в долг государства. Поэтому обязательство платить долг сохранялось и в случае смерти монарха, и с прекращением его династии. Уплата по займам совершалась уже не путем возвращения занятой суммы каждому отдельному кредитору, а путем постепенного погашения долга в течение ряда лет. Деньги занимались не у нескольких известных лиц, а у большого числа рядовых граждан. В настоящее время займы, внутренние и международные, превратились по сути дела в обычный источник покрытия хронически дефицитного бюджета государств и дефицита платежных балансов.

Государственные расходы. Прежде чем обратиться к категории “государственные расходы”, сделаем несколько предварительных замечаний. При возникновении финансовой науки внимание ученых было занято преимущественно доходными финансовыми институтами, расходные институты почти не интересовали их. Расходы на оборону, расходы по содержанию верховной власти (цивильный лист), расходы на народное образование, пенсии по старости, расходы на развитие народного хозяйства начали изучать только со 2-й половины XIX в. В 60-е годы XIX в. “государственные расходы” получили свое место в финансовой науке, хотя и второстепенное. К концу XIX в. формируется точка зрения, что государственные расходы имеют большее значение, чем доходы: “Как и индивидуальное частное хозяйство, финансовое хозяйство имеет расходы и доходы. Но в финансовом хозяйстве не доходы, а расходы имеют решающее значение. Частное хозяйство не может истратить больше, чем у него будет доходов. Финансовое хозяйство в случаях необходимости может увеличить свои доходы путем изъятия необходимых средств у частных хозяйств”*14*.
*** Цит. по: БуковецкийА.И. Введение в финансовую науку, 1929, с. 15.

Финансовую науку интересует прежде всего экономический аспект проблемы. Что такое государственные расходы? Это “расходы, которые совершаются компетентными властями для удовлетворения потребностей государственного союза. В отношении экономических результатов государственные расходы делятся на производительные и непроизводительные. Производительные - это те расходы, которые или увеличивают имущественное достояние государства или укрепляют экономические основы частного хозяйства. Непроизводительные расходы - те, которые не дают ни одного из этих результатов, но не являются бесполезными. Существуют нравственные блага, которые рано или поздно превращаются в блага хозяйственные, и некоторые войны укрепляют энергию народа лучше, чем любой промышленный прогресс”*14*.

*** Косса Л. Основы финансовой науки, с. 20.

По содержанию государственные расходы делятся на расходы действительные, которые связны с государственными услугами по удовлетворению общественных потребностей, и расходы по взиманию, то есть затраты, обусловленные взысканием налогов и эксплуатацией промышленных предприятий государств. Чем меньше расходов по взиманию, тем более совершенно финансовое хозяйство.

По структуре действительные расходы состоят из: расходов по государственному управлению; расходов на военные нужды, то есть на цели защиты и безопасности; расходов на общественные работы, земледелие, торговлю, народное просвещение, общественные услуги и т. д.

Исторически государственные расходы выступали сначала в натуральной, а впоследствии - в денежной форме. Расходы натурой (товаром, предметами потребления) в условиях господства натурального хозяйства были общим явлением и стали исключительными в эпоху рыночного хозяйства. По характеру потребностей расходы делили на обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные - отвечали постоянным потребностям государства и возобновлялись с каждым финансовым годом. Чрезвычайные — обусловлены случайными и изменчивыми потребностями, о которых мы упоминаем в чрезвычайных доходах.

В финансовой науке было признано, что обыкновенные расходы покрываются обыкновенными доходами (налогами, пошлинами и т. д.), а чрезвычайные — посредством чрезвычайных поступлений (продажа государственного имущества или заключение займов). М.М. Сперанский в своем плане финансов указывал в связи с этим, что “никакие обыкновенные доходы не могут быть достаточны для расходов чрезвычайных”*16*.

*** Сперанский М.М. План финансов в сборнике императорского русского исторического общества, 1885., т. 45, с. 15.

М.М. Сперанский определил и территориальный принцип разделения государственных расходов, которого строго придерживаются в современных промышленно развитых странах и который так трудно приживается в постсоветской России: “Третий источник разделения расходов есть их пространство. В этом отношении расходы разделяются На общие государственные, на губернские, окружные, волостные. Расходы государства должны быть удовлетворены из общих госдоходов; губернские - из губернских и так далее”*17*.

*** Там же.

В параграфе о государственном бюджете мы продолжим тему о госрасходах с точки зрения их влияния на сбалансированность бюджета.