Гельман М. Русский способ. Терроризм и масс-медиа в третьем тысячелетии

ОГЛАВЛЕНИЕ

Часть вторая

Глава вторая. Опыт зарубежных коллег

Уведомительный комитет по обороне

DA-Notices System - это система рекомендаций, принятая совместно пресс-службами правительственных департаментов Великобритании и средствами массовой информации. Основная цель этого механизма - взаимовыгодное решение вопросов, касающихся национальной безопасности.

Работает механизм очень просто - редактор, выпускающий материал, или государственный чиновник, знающий о подготовке какого-либо материала, в любой момент, 365 дней в году, может воспользоваться услугами специального переговорщика (DA-Notice Secretary), задача которого - дать экспертную оценку потенциального вреда, который может быть нанесен национальной безопасности публикацией этого материала.

Уведомительный комитет по обороне имеет давнюю историю. В 1912 году для Адмиралтейства и Министерства Обороны стало очевидно, что необходимо предотвратить появление в печати материалов, которые могли бы быть использованы потенциальным противником в своих целях. После некоторого неофициального обсуждения с представителями прессы, Секретарь Адмиралтейства встретился с представителями различных агентств печати и военных организаций для того, чтобы обсудить эту проблему. Встреча состоялась 13 августа 1912 года. Было принято решение, согласно которому должен быть создан механизм, определяющий, какие именно материалы и их части действительно наносят ущерб национальной безопасности. Изначально предполагалось, что военные ведомства будут просто рассылать в редакции телеграммы с уведомлением, что именно не желательно публиковать. Но уже к концу 1912 года стало ясно, что этот механизм не эффективен, поскольку часто СМИ публиковали материалы, полученные со стороны, и военные ведомства не имеют возможности контролировать появление таких материалов, хотя они могли раскрывать какие-то военные секреты.

Тогда и придумали завести специального переговорщика (DA-Notice Secretary), имя которого было бы известно всем заинтересованным сторонам (СМИ и военным), и задачей которого стало принятие решения о том, наносит публикация материала ущерб национальной безопасности или нет.

За время своего существования Уведомительный комитет по обороне не раз менял правила своей работы, требования к материалам, требующим решения комитета, а во время Второй мировой войны он вообще был заменен простой военной цензурой. В 1993 году количество этих требований было сокращено до пяти, а в мае 2000 года - до трех.
На сегодняшний день решение Уведомительного комитета по обороне желательно при принятии решения о публикации материалов на следующие темы:

Военные операции, планы и возможности.
Ядерные и неядерные вооружения и оборудование.
Шифры и секретные коммуникации.
Военные сооружения и домашние адреса.
Разведка Великобритании и войска специального назначения.

Слово "желательно" не зря выделено курсивом. Важно понимать, что Уведомительный комитет по обороне не напрасно называется Уведомительным. Это не директивный, а консультативный орган. Его услугами можно пользоваться, а можно и не пользоваться. Его решения не обязательны для исполнения. Более того - его решения не гарантируют СМИ от преследований за публикацию секретной информации. Но все же этот механизм значительно снижает риск такого преследования, и в качестве некоторого лишнего совета со стороны может быть весьма полезен. Многие правозащитные организации считают, что Уведомительный комитет по обороне используется правительством для предотвращения публикаций политического плана. Если даже это и так, никто не заставляет редакторов прислушиваться к решениям комитета. Хотя, конечно, подобные подозрения не прибавляют Уведомительному комитету по обороне лишнего авторитета.

Для понимания сути Уведомительного комитета по обороне очень познавательны стандартные вопросы и ответы, опубликованные самим комитетом. Они следуют ниже.

Каковы выгоды от использования комитета?

Выгода проста - при подозрении на то, что материал может нанести ущерб национальной безопасности, путем переговоров могут быть выделены те фрагменты материала, которые желательно опустить. Это намного быстрее, дешевле и удобнее, чем судебное разбирательство, которое, к тому же, наверняка блокирует публикацию материала целиком, вместо того, чтобы запретить публиковать только несколько истинно секретных деталей.

Все ли редакторы должны использовать систему?

Нет. Редактор пользуется комитетом на добровольной основе. Более того, решение комитета не является обязательным для исполнения. Окончательное решение о публикации того или иного материала принимает редактор.

Какие полномочия имеет комитет и переговорщики?
Никаких, кроме убеждений.

Почему редакторы добровольно сотрудничают с комитетом, несмотря на то, что они всегда хотят опубликовать свою историю целиком?

Действительно, любой редактор хочет опубликовать свои материалы целиком. Но еще больше он не хочет (если он, конечно, нормальный человек) опубликовать нечто, что могло бы подвергнуть опасности жизнь других людей. И если у редактора есть подозрение, что какая-то деталь материала может принести действительный вред, он скорее будет консультироваться с различными экспертами, в том числе воспользуется советом переговорщика Уведомительного комитета по обороне.

Если редактор публикует что-нибудь, что причиняет ущерб, что предпринимает комитет?

Ничего.

Что предпринимает правительство, если редактор принимает решение опубликовать материал, причиняющий ущерб?

В серьезных случаях правительство может инициировать уголовное или судебное преследование, включая судебный запрет на публикацию материала.

Почему правительство не занимается этими вопросами, а полагается на добровольную систему?

Поскольку судебная власть в Великобритании действительно независима, не существует никакой гарантии, что судья поддержит иск правительства.

Кроме того, судебное преследование по поводу еще не опубликованного материала в каждом случае может быть весьма дорогим и отнимать много времени. Скорее всего запрету должна быть подвергнута какая-нибудь одна деталь (например, имя агента), поэтому судебное разбирательство в каждом случае можно уподобить стрельбе из пушки по воробьям.

Является ли система формой цензуры?

Добровольная система не может быть цензурой. Она может служить побудительным мотивом к самоцензуре - в той же степени, как и самоцензура в любой другой области (криминальной, моральной, финансовой, общественного вкуса и т.п.)

Как переговорщик узнает, что необходимо его решение?

Запрос может быть прислан из СМИ. Например, выпускающий редактор может позвонить и сообщить, что он собирается опубликовать историю, которая, по его мнению, может содержать вещи, попадающие в компетенцию комитета.
Также запрос может придти от официальных лиц. Например, от разведки, которая знает, что телекомпания сняла материал, который может способствовать раскрытию ее агента.
Или переговорщик (DA-Notice Secretary) сам делает выводы, читая различные материалы или пользуясь своими контактами.

Что переговорщик делает в этих случаях?

Он уведомляет СМИ о своем решении. Это решение принимается на основании его консультаций с экспертами из правительственных организаций о том, какие детали могут принести вред. Например, что-нибудь, что нарушит ход спланированной операции, или подвергнет опасности жизнь агента.

Переговорщик также предлагает способы решения - например, что можно скрыть на фотографиях или видеоматериалах путем вырезания или замазывания.

Переговорщик ведет переговоры между СМИ и заинтересованными лицами так, чтобы материал мог быть издан без нанесения большого ущерба (как для материала, так и для национальной безопасности).

Может ли быть "нанесением ущерба" официальное затруднение правительства?

Уведомительный комитет по обороне не считает официальные или политические затруднения правительства достаточной причиной для рекомендации снять материал с публикации.

Должен ли переговорщик поддерживать официальную линию правительства?

Нет. Официальные лица должны убедить переговорщика в том, что какой-либо материал или его детали не могут быть опубликованы без причинения действительного ущерба национальной безопасности. Если доводы официальных лиц не действуют на переговорщика по тем или иным причинам (например, если оспариваемые факты уже были до этого опубликованы в каких-либо СМИ), переговорщик вправе принять любое решение, руководствуясь при этом только собственными убеждениями.

Если материал прошел Уведомительный комитет, значит ли это, что публикатор материала защищен от преследований?

Нет. Это означает только то, что материал прошел консультации в системе и, быть может, очищен от некоторых деталей, которые могут принести ущерб национальной безопасности в терминах Комитета.

Если некий факт был опубликован где-либо, значит ли это, что он может быть переопубликован, даже если наносит ущерб национальной безопасности?

Это зависит от того, как и где он был опубликован. Комитет специфицирует, что нечто должно быть "широко раскрыто и обсуждено" для того, чтобы не покрывалось системой. Никто точно не знает, что такое "общедоступная информация" (public domain), поэтому трудно сказать заранее, как та или иная публикация может повлиять на дальнейшую судьбу опубликованной информации. Например, заявление, сделанное никому не известным человеком на частной вечеринке или даже публикация материала на никому не известном веб-сайте вряд ли изменит статус опубликованной информации так, как публикация в крупной газете национального масштаба или в книге авторитетного, уважаемого автора. Поэтому каждый конкретный случай должен быть рассмотрен и оценен соответственно его особенностям.

Применима ли система к интернету?

Да, но в силу интернациональной природы интернета, вопросы издания на зарубежных сайтах, подобно вопросам публикаций в иностранных газетах, не подпадают под действие системы. Подобно тому, как различные законы (например, об авторском праве, о клевете, о торговле, о тайнах) меняются от страны к стране, порождая тем самым известный беспорядок и неопределенность во многих вопросах, связанных в интернетом, существует и проблема с определением статуса публикаций на зарубежных сайтах.

Значит ли это, что система теперь не действует?

Система никогда не была непроницаемой и стопроцентно эффективной. Во-первых, она имеет уведомительный и добровольный характер. Во-вторых, существует достаточное количество СМИ, которые не пользуются услугами Комитета, а если и пользуются, то почти никогда не следуют его рекомендациям. Система была задумана не как идеальный механизм защиты национальной безопасности, а как некий способ "минимизации ущерба" для обеих участвующих в консультациях сторон. Интернет, конечно, внесет некоторые коррективы в действие и эффективность системы, но все же сам размер и многообразие Сети подразумевают тот простой факт, что если что-то и было опубликовано на каком-то веб-сайте, вовсе не обязательно это будет замечено широкой общественностью.

Что такое "национальная безопасность"?

Несмотря на то, что это словосочетание широко используется в законодательстве, не существует никакого внятного определения "национальной безопасности". Юристы называют такие понятия "гибкой концепцией", которая судами принимается в свете специфических, нерпедсказуемых обстоятельств, которые не могут быть предсказаны заранее. Поскольку Уведомительный комитет по обороне работает с этим неформализованным понятием, он определяет его в контексте своей работы как "значительная угроза жизни человека и государства". Именно так должен пониматься термин "национальная безопасность" в отношении деятельности Комитета.

Правда ли, что все статьи и книги, имеющие отношение к компетенции Уведомительному комитету по обороне, прошли через систему?

Нет. Например, книги, написанные бывшими сотрудниками разведки или иных спецслужб должны быть представлены различным правительственным департаментам согласно требованиям Закона о государственной тайне (The Official Secret Act) или каких-нибудь внутриведомственных инструкций. Комитет и его переговорщики задействуются только тогда, когда заинтересованный издатель или автор обращается к ним за помощью как к беспристрастному арбитру, ведущему переговоры для предотвращения разногласий.

В каких случаях против редактора или автора может начаться судебное или уголовное преследование?

Это обычно случается, когда СМИ по тем или иным причинам не воспользовалось услугами системы, или когда правительственные департаменты настолько обеспокоены содержанием возможной публикации, что принимают превентивные меры для предотвращения такой публикации. Переговорщик комитета не бывает вовлечен в такие судебные или уголовные преследования СМИ.

Что происходит, когда информация, переданная в систему, попадает под действие Закона о государственной тайне?

Все переговоры между СМИ и Переговорщиком происходят конфиденциально. Правительственные структуры не могут начать преследование, если они не имеют сведений о нарушении секретности из других источников (например, уже опубликованной книги или статьи). Переговорщик (DA-Notice Secretary) прилагает все усилия к тому, чтобы указать СМИ на любой материал, который по его мнению, мог бы нарушать Закон о государственной тайне. Но Переговорщик - не уполномоченный государственный эксперт, он в любом случае должен консультироваться с профессиональными экспертами.

Имеет ли какая-нибудь страна механизм, подобный Уведомительному комитету по обороне?

Нет. Похожий механизм в свое время имела Австралия, но теперь он прекратил свое действие.

Почему Великобритания использует такой механизм в то время как другие страны его не используют?

Частично по историческим причинам, но главным образом потому, что этот механизм работает в культурном контексте Великобритании, где добровольные уведомительные системы зачастую предпочитаются принудительным директивным, и где СМИ и государственные ведомства часто находят выгодным и полезным для себя иметь систему неофициального посредничества между собой по вопросам, касающимся национальной безопасности.

Является ли Британский Уведомительный комитет по обороне панацеей в вопросах диалога государства и прессы в чрезвычайных ситуациях?
Вовсе нет.

Безусловно, все не так радужно, как могло бы показаться на первый взгляд. Конечно, правительство пытается влиять на Комитет в своих целях. Конечно, правительство пытается в консультациях с Переговорщиком представить многие политические и официальные проблемы как вопросы национальной безопасности, пытаясь таким образом предотвратить нежелательные политические дискуссии (и отнюдь не только те, что наносят действительный ущерб национальной безопасности).

Более того, заработную плату Переговорщикам платит Министерство Обороны Соединенного Королевства, да и сам комитет содержится на деньги оборонного ведомства.
Понимая это, многие средства массовой информации в Великобритании публично объявили о том, что они не сотрудничают с DA-Notices System. Правда, компания BBC не входит в число таких СМИ.

И все же пример организации Уведомительного комитета по обороне кажется интересным и, безусловно, заслуживающим самого пристального внимания.

Запрет трансляции выступлений лидеров ИРА

В истории взаимоотношений СМИ и власти в Великобритании есть один очень интересный и невероятный для развитой демократии эпизод. 19 октября 1988 года правительство "железной" Маргарет Тэтчер запретило трансляцию в теле- и радиоэфире выступлений лидеров Ирландской республиканской армии (ИРА) и их соратников по политической борьбе. Это решение вызвало в либерально настроенном британском обществе настоящий шок. Были запрещены голоса одиннадцати различных организаций, связанных с североирландскими сепаратистами - как организационно, так и идейно.

Проблемы между журналистами, освещавшими североирландский конфликт, и властями Великобритании начались еще в начале 1988 года. Одной из причин этих осложнений стал эпизод, произошедший на похоронах члена ИРА, убитого сотрудниками британских спецподразделений. Во время церемонии в поле зрения толпы попали два солдата британской армии, которые были избиты, раздеты и застрелены из их собственного оружия.
Присутствовавшая во время этого происшествия пресса засняла расправу, однако журналисты отказались выдать свои материалы полиции, собиравшейся использовать их для опознания участников инцидента. Случился большой скандал, властям только через два дня удалось заставить прессу предоставить пленки. Маргарет Тэтчер заявила: "Или ты на стороне правосудия, или ты на стороне террористов". И через несколько месяцев вступил в силу вышеупомянутый запрет на голоса лидеров ИРА в эфире.

Некоторые британские телекомпании, в том числе и BBC, пытались было оспорить это решение в суде, однако их собственные юристы посчитали шансы на победу весьма невелики. Телекомпании были вынуждены отступить, несмотря на то, что многие общественные деятели Великобритании критиковали их за недостаточное сопротивление этому суровому запрету правительства.

Однако СМИ решили не идти на прямую конфронтацию с властью, а использовать непредусмотренные запретом лазейки. Скажем, согласно инструкции, нельзя было предоставлять слово конкретно лидерам ИРА, однако ничего не было сказано о пересказе их выступлений. Поэтому хитроумные британские СМИ показывали картинку с лицами североирландских сепаратистов, которую сопровождали ее закадровым текстом в исполнении комментатора или актера.

Подобное озвученное актером интервью политического лидера партии Шинн Фейн Джерри Адамса было показано американским каналом CNN, и, по словам британской газеты Independent, мало кто догадался о подвохе.

Два года спустя после введения в действие запрета университет Глазго провел исследование, в результате которого выяснилось, что лидеры Шинн Фейн стали появляться на экранах в три раза реже, чем до введения запрета. То есть, запрет оказался весьма эффективен. И все же, по мнению многих экспертов, большого смысла в таком запрете не было: британское телевидение и до всяких запретов резко негативно оценивало деятельность североирландских террористических организаций. Что же касается собственно ИРА, то вряд ли подобный запрет хоть как-то повлиял на популярность лидеров армии среди ее сторонников.
Запрет 1988 года действовал шесть лет, он был отменен только в 1994 году. По словам одного из влиятельных журналистов Великобритании, "снятие запрета положило конец одной из самых вызывающих попыток наложения цензуры на одну из важнейших внутриполитических тем послевоенной эпохи".