ћестное самоуправление в –оссии : истори€ и современное правовое регулирование



                                 содержание

¬—“”ѕЋ≈Ќ»≈  3


„асть I. »стори€ 5

І1. ƒќ XIX ¬≈ ј  5
І2. «≈ћ— јя » √ќ–ќƒ— јя –≈‘ќ–ћџ XIX ¬≈ ј     8
І3. Ќј„јЋќ XX ¬≈ ј Ч ѕќѕџ“ » –≈ќ–√јЌ»«ј÷»» ћ≈—“Ќќ… ¬Ћј—“»     15
І4. ќ“ —јћќ”ѕ–ј¬Ћ≈Ќ»я   —ќ¬≈“јћ   20
І5. ƒќЋ√ќ≈ ¬ќ«¬–јў≈Ќ»≈ 22

„асть II. —овременное правовое регулирование 25

І1.  ќЌ—“»“”÷»ќЌЌќ≈ ѕ–ј¬ќ √–ј∆ƒјЌ –ќ——»»     25
І2. ќѕя“№ ¬ —≈–≈ƒ»Ќ≈ ѕ”“»    28
І3. «јƒј„» ‘≈ƒ≈–јЋ№Ќџ’ ќ–√јЌќ¬ ¬Ћј—“»   33
І4. Ќј —“џ ≈ »Ќ“≈–≈—ќ¬ 38
І5. ѕ–ј¬ќ Ќј —јћќ—“ќя“≈Ћ№Ќќ—“№    42
І6. „≈Ћќ¬≈„≈— »… ‘ј “ќ–      53

«ј Ћё„≈Ќ»≈  58


ћ≈—“Ќќ≈ —јћќ”ѕ–ј¬Ћ≈Ќ»≈ ¬ —ќ¬–≈ћ≈ЌЌќ… –ќ——»». ћј“≈–»јЋџ   Ѕ»ЅЋ»ќ√–ј‘»» (1990-
97 гг.)     59


                                 ¬—“”ѕЋ≈Ќ»≈

      ќ—Ќќ¬Ќќ…  «јƒјч≈…  ƒ≈ћќ –ј“»ч≈— ќ√ќ  √ќ—”ƒј–—“¬ј  €¬Ћ€≈“—€   —ќ«ƒјЌ»≈
Ќј»ЅќЋ≈≈ ЅЋј√ќѕ–»€“Ќџ’ ”—Ћќ¬»… ƒЋ€ –≈јЋ»«ј÷»» ѕ–ј¬  »  —¬ќЅќƒ  ≈√ќ  √–ј∆ƒјЌ.
ѕ–»  Ё“ќћ  ¬ќѕ–ќ—  –ј÷»ќЌјЋ№Ќќ√ќ  √ќ—”ƒј–—“¬≈ЌЌќ√ќ  ”—“–ќ…—“¬ј  —¬ќƒ»“—€    
—ќ«ƒјЌ»ё “ј ќ… —»—“≈ћџ ¬Ћј—“» » ”ѕ–ј¬Ћ≈Ќ»€, ѕ–»  ќ“ќ–ќ… Ё“ј «јƒјчј  –≈ЎјЋј—№
Ѕџ Ќј»ЅќЋ≈≈ Ё‘‘≈ “»¬Ќќ. ќЅЏ≈ “»¬Ќќ —”ў≈—“¬”ё“ ѕ–ќЅЋ≈ћџ,  ќ“ќ–џ≈  ћќ√”“  Ѕџ“№
–≈Ў≈Ќџ “ќЋ№ ќ Ќј ќЅў≈√ќ—”ƒј–—“¬≈ЌЌќћ ”–ќ¬Ќ≈ — ѕ–»¬Ћ≈ч≈Ќ»≈ћ  ÷≈Ќ“–јЋ»«ќ¬јЌЌџ’
—–≈ƒ—“¬  »  –≈—”–—ќ¬.     “ј »ћ  ѕ–ќЅЋ≈ћјћ   —Ћ≈ƒ”≈“   ќ“Ќ≈—“»   ќЅ≈—ѕ≈ч≈Ќ»≈
“≈––»“ќ–»јЋ№Ќќ… ÷≈Ћќ—“Ќќ—“», Ќ≈«ј¬»—»ћќ—“», —ќ«ƒјЌ»≈ ≈ƒ»Ќќ…  ѕ–ј¬ќ¬ќ…  Ѕј«џ,
–ј«–јЅќ“ ” » –≈јЋ»«ј÷»ё √ќ—”ƒј–—“¬≈ЌЌќ…  ѕќЋ»“» »  ¬ќ  ¬Ќ≈ЎЌ≈ѕќЋ»“»ч≈— ќ…  »
¬Ќ≈ЎЌ≈Ё ќЌќћ»ч≈— ќ… ќЅЋј—“€’,  ќЌ—“»“”÷»ќЌЌќ≈ ѕ–»«ЌјЌ»≈ » √ј–јЌ“»»  ќ—Ќќ¬Ќџ’
ѕ–ј¬ » —¬ќЅќƒ √–ј∆ƒјЌ, ѕ–»Ќ€“»≈  »  –≈јЋ»«ј÷»ё  √ќ—”ƒј–—“¬≈ЌЌџ’  ѕ–ќ√–јћћ  ¬
ќЅЋј—“» Ќј” »,  ”Ћ№“”–џ, ќЅ–ј«ќ¬јЌ»€,  «ƒ–ј¬ќќ’–јЌ≈Ќ»€,  —ќ÷»јЋ№Ќќ…  «јў»“џ,
ѕ–ј¬ќѕќ–€ƒ ј » Ѕ≈«ќѕј—Ќќ—“» » “.ѕ.
     Ќо в то же врем€ реализаци€ многих из перечисленных задач, обеспечение
определенного  уровн€  жизни  населени€  осуществл€етс€  не  в   государстве
вообще, а в конкретных территориальных образовани€х  компактного  проживани€
граждан - муниципальных образовани€х. »менно здесь должны быть прежде  всего
созданы услови€ дл€ реализации гарантированных государством прав  и  свобод,
а  также   обеспечена   возможность   благоустроенного   проживани€.   «десь
необходимо   ежедневно   обеспечивать   их    безопасность,    предоставл€ть
медицинское  обслуживание,   давать   возможность   получени€   стандартного
образовани€, создавать  рабочие  места,  оказывать  транспортные,  торговые,
бытовые, коммунальные услуги.
     »стори€ –оссии  свидетельствует,  что  попытки  решить  эти  задачи  с
помощью централизованной структуры власти и управлени€, обречены на  провал.

     ¬ своей книге "«емство и земска€ реформа" (1918 г.)  Ѕ.Ѕ.  ¬еселовский
писал:  "ѕри  крепостном  праве,  до  60-х  годов  прошлого   века,   –осси€
управл€лась всецело чиновниками и  помещиками,  которых  Ќиколай  I  называл
своими полицмейстерами... Ќесовершенства такого управлени€ и таких  пор€дков
становились все €снее и €снее по мере того как жизнь развивалась  и  русское
государство должно было равн€тьс€ по другим  цивилизованным  государствам...
ѕриходилось подумать, как улучшить это управление. » уже в начале  ’I’  века
правительство стало составл€ть разные проекты, как исправить  дела  местного
управлени€... —оставл€лись секретно разные проекты,  как  бы  ослабить  гнет
крепостного права, однако бо€лись поступить решительно -  бо€лись  восстани€
кресть€н, бо€лись повредить и интересам  помещиков.  Ќо  жизнь  делала  свое
дело и в конце концов пришлось отказатьс€ от крепостного права  (реформа  19
феврал€ 1861 г.). ќдновременно с этим был поставлен и вопрос,  как  улучшить
управление на местах. ѕри крепостном  праве  нельз€  было  улучшить  местное
управление; упразднение же крепостного права  сразу  выдвинуло  и  вопрос  о
таком улучшении"[1].
     “е же проблемы существовали и в городской жизни: "√ород без  одобрени€
администрации не может ступить... ни одного шага, и в этом,  конечно,  нужно
видеть главную причину отсталости наших городов в деле  благоустройства.  ѕо
существу  своему  пон€тие  о   самосто€тельности   местного   самоуправлени€
несовместимо  с  предоставлением  администрации  права  утверждать  или   не
утверждать  должностных  лиц,  а  тем  более  -  назначать  их   по   своему
усмотрению.  ≈сли  органы  городского  самоуправлени€  могут  самосто€тельно
управл€ть делами города, то им должно быть предоставлено  и  право  выбирать
подход€щих лиц дл€ выполнени€ своих предначертаний"[2].
     ”же  в  XIX  веке  специалистам  было  €сно,  что  при  таком  способе
управлени€ граждане перестают быть субъектами  управленческой  де€тельности,
превраща€сь  в   пассивные,   а   в   некоторых   случа€х,   и   в   активно
противодействующие объекты (как это было со столыпинской реформой).  Ќи  то,
ни другое  не  способствует  эффективному  функционированию  государства,  а
главное, реализации прав и свобод граждан.
      XX  век  принес  понимание  того,   что   демократическое,   правовое
государство, гражданское общество может решать свои основные  задачи  только
при  наличии  развитой  системы   самоуправлени€   как   местного,   так   и
общественного.  ∆ители   населенных   пунктов   должны   иметь   возможность
самосто€тельно, под свою ответственность решать  вопросы  организации  своей
жизни, использу€ формы как пр€мой демократии,  так  и  через  избранные  ими
органы  самоуправлени€.  ѕричем  объем  полномочий   этих   органов   должен
определ€тьс€ возможност€ми их реализации и  ничем  иным.  “олько  при  таком
подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства в целом  и  его
граждан. “олько такой  подход  обеспечивает  в  максимальном  объеме  права,
свободы и интересы граждан.
    ¬о все  периоды  становлени€  –оссии  как  единой  и  великой  державы,
особенно  в  кризисные  периоды,  отчетливо   про€вл€лись   две   тенденции:
объединение   на   основе   сильной   центральной   власти   и   разобщение,
суверенизаци€  территорий,  ее  составл€ющих.   ѕричиной   тому   были   как
объективные  исторические   и   социально-экономические   услови€,   так   и
субъективное  желание  удельных  владетелей,  или   региональных   элит,   в
современных политических  терминах,  быть  всевластными  хоз€евами  в  своих
ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрени€, пределах.
     Ќар€ду с  двум€  отмеченными  основными  тенденци€ми  на  всех  этапах
развити€  государственности  иногда  €вно,  иногда  в  менее  заметной  мере
про€вл€лась и треть€ - становление и  развитие  местного  самоуправлени€.  ¬
периоды разобщенности самоуправление было одним из  инструментов  управлени€
дл€ региональных властей. ѕри  усилении  центральной  власти  самоуправление
было в значительной мере компромиссом между верховной властью и вход€щими  в
состав  единого  государства  территори€ми.  ѕризнание  прав  территорий  на
самоуправление сглаживало остроту противосто€ни€ центра и провинции.
     ¬ той или иной мере  самоуправление  в  –оссии  существовало  на  всем
прот€жении ее истории. ѕри этом немаловажным  обсто€тельством  €вл€етс€  то,
что, как и в насто€щее врем€, государство  сознательно  шло  на  возрождение
самоуправлени€  в  периоды  кризиса  государственной  власти,   принуждаемое
неизбежной необходимостью проведени€ реформ.
                              „асть I. »стори€

    ќЅ–јўј€—№     »—“ќ–»»  –ќ——»…— ќ√ќ  √ќ—”ƒј–—“¬ј,  ћџ  ћќ∆≈ћ  ѕ–ќ—Ћ≈ƒ»“№
ќ—Ќќ¬Ќџ≈ Ё“јѕџ —“јЌќ¬Ћ≈Ќ»€ » –ј«¬»“»€ —јћќ”ѕ–ј¬Ћ≈Ќ»€ ¬ –ќ——»»  ƒЋ€  ”ч≈“ј  »
ƒјЋ№Ќ≈…Ў≈√ќ »—ѕќЋ№«ќ¬јЌ»€ »—“ќ–»ч≈— ќ√ќ ќѕџ“ј ѕ–»  ќѕ–≈ƒ≈Ћ≈Ќ»»  »  ”“ќчЌ≈Ќ»»
÷≈Ћ≈… » «јƒјч,  ќ“ќ–џ≈ ƒќЋ∆Ќџ Ѕџ“№ –≈Ў≈Ќџ √ќ—”ƒј–—“¬ќћ » ќЅў≈—“¬ќћ.


                               І1. ƒќ XIX ¬≈ ј
    «
емска€ реформа »вана IV, призванна€ уничтожить опустошавшую  страну  систему
кормлений, предоставила широкие полномочи€ "земским" и  "губным"  старостам,
избираемым  населением.  ¬  задачу  земских   и   губных   властей   входило
преимущественно   выполнение   поручений   центрального   правительства   по
управлению,  прежде  всего  сбор  налогов.  –ешение  ими   местных   проблем
считалось второстепенным делом. ќднако несомненным  прогрессивным  элементом
реформы было внедрение выборного начала во всех сферах управлени€.
     ’VII век объ€вил войну  реформам  ’VI  столети€,  свед€  на  нет  идею
местной самосто€тельности и  выборных  должностей.  " оронные"  чиновники  -
воеводы  вытеснили  "выборных  людей"  ’VI  века  и   фактически   сделались
бесконтрольными начальниками областей и уездов.
     ¬ 1708  году  ѕетром  I  было  создано  восемь  губерний,  а  к  концу
царствовани€  число  их  дошло  до  двенадцати.  ¬се  управление   губернией
находилось в руках коронных чиновников - местное  общество  не  принимало  в
нем  никакого  участи€.  “аким  образом,  петровска€  губерни€  €вл€лась  не
местной  самоуправл€ющейс€  единицей,  а   лишь   частью   административного
механизма, главной функцией которого была организаци€  армии  и  отыскивание
финансов на ее содержание.  ƒл€  обеспечени€  эффективности  и  стабильности
финансовых поступлений в казну в каждой губернии выбиралс€  совет  ландратов
(ландратские коллегии  были  перенесены  ѕетром  из  ќстзейских  провинций),
которые вместе с губернатором обсуждали и решали также  и  губернские  дела.
“о или другое решение принималось большинством голосов,  причем  должен  был
подчин€тьс€ этому большинству и губернатор.
     Ќа практике петровский указ о выборности ландратов осталс€ реформой на
бумаге: остава€сь выборными по закону, ландраты  фактически  превратились  в
собрани€ чиновников, назначаемых губернатором и подчиненных ему.
     — 1719 г. ѕетр предприн€л новую реформу, котора€ привела к еще большей
бюрократизации страны и централизации административной системы.  Ћандратские
коллегии  были  упразднены,  а  вместо  них  в  центре  введены  центральные
коллегии. √убернии разделены на провинции, провинции на дистрикты. ¬о  главе
провинций и дистриктов поставлены коронные чиновники, назначаемые из  центра
и подчиненные только центру.  “аким  образом,  ѕетром  был  осуществлен  тип
полицейского  государства  и  перед  бюрократией  поставлены  самые  широкие
задачи: не только правосудие  и  безопасность  жителей,  но  и  образование,
благотворительность, медицина, поощрение торговли  и  промышленности  -  все
это  возлагалось  на  администрацию.  “ака€  задача  ввиду  ее  сложности  и
разнообрази€  оказалась   не   по   плечу   полицейско-приказной   структуре
управлени€. ѕопытки ѕетра  регламентировать  и  упор€дочить  русскую  жизнь,
подчинив окраины крепкой центральной власти, потерпели крушение.  Ќе  будучи
в состо€нии дисциплинировать администрацию и  справитьс€  с  многочисленными
правонарушени€ми, допускаемыми чиновниками на каждом шагу,  ѕетр  обращаетс€
к местному самоуправлению, но и тут его реформы терп€т неудачу.  —  1714  г.
он учреждает выборную должность земского комиссара дл€ сбора  нового  налога
Ц подушной подати. «емский комиссар выбиралс€ местным  двор€нским  обществом
сроком на 1 год, был ответственен перед своими избирател€ми и даже  подлежал
суду за  упущени€  по  службе.  Ќо  скоро  и  эта  должность  утратила  свою
независимость от коронной администрации и всецело подчинилась ее вли€нию.
       ѕетру же восход€т и первые  попытки  устройства  на  новый  лад,  по
западноевропейскому образцу, городской жизни. ¬ 1699  году  им  были  изданы
”казы об учреждении Ѕурмистерской ѕалаты в ћоскве и об открытии «емских  изб
в остальных городах, а в 1718-1724 гг. они были заменены  магистратами.  Ёти
меры  имели  своей   целью   устранение   местных   приказных   властей   от
вмешательства в  дела  посадских  общин.   ак  и  земские  избы,  магистраты
€вл€ютс€  почти  исключительно  учреждени€ми  судебными  и  административно-
финансовыми. Ќа них возлагалась об€занность  наблюдени€  как  за  раскладкой
государственных сборов и  пошлин,  так  и  за  их  сбором.   роме  того,  на
магистраты предполагалось возложить  наблюдение  за  внутренним  пор€дком  и
благоустройством в городе, однако в  действительности  это  осуществлено  не
было.
     „то касаетс€ прав, предоставленных  магистратам,  то  они  были  очень
скромны.  √лавным  из  них  было  право  раскладки  податей  и  повинностей,
осуществл€емое через старост и старшин с согласи€  всех  граждан.  Ќо  права
самообложени€ и самосто€тельного расходовани€ собранных сумм  магистраты  не
получили. „исло  членов  магистрата  зависело  от  того,  к  какому  разр€ду
принадлежал данный город. ¬ городах первого разр€да магистраты  состо€ли  из
четырех бурмистров и одного президента, сто€вшего во главе их, а  в  городах
последнего (п€того) разр€да коллегиальное учреждение замен€лось  единоличной
должностью бурмистра. ¬ыбираемые населением члены коллегиальных  присутствий
поступали в полное распор€жение центральной правительственной власти, и  все
значение  выборов  сводилось  лишь  к  тому,  что  "население  должно   было
поставл€ть  дл€  правительства  из  своей  среды  исполнительных  агентов  с
ручательством за их исполнительность"[3].
     Ќова€ коренна€ реформа в  области  земского  и  городского  управлени€
последовала затем в конце ’VIII века при ≈катерине II; эта реформа  оставила
гораздо более  глубокие  следы,  чем  попытки  ѕетра  I,  как  в  российском
законодательстве, так и в последующей практической де€тельности городских  и
земских учреждений.
     ќбратить внимание на эту сторону русской общественной жизни  ≈катерину
II   заставили   бесчисленные   злоупотреблени€   администрации   и   широко
распространившеес€  недовольство  населени€.  ¬  1766  г.  ≈катерина  издает
манифест об избрании в комиссию депутатов от всех  местностей  и  должностей
дл€ обсуждени€ местных нужд. ƒвор€не высылали от каждого уезда по  депутату;
городские обыватели по одному от города; прочие сослови€ и звани€ по  одному
от своей провинции.
     ¬ыборы депутатов и вручение им наказов  происходили  под  руководством
выборного  предводител€  дл€  двор€нских  обществ  и  выборного  головы  дл€
городских.  ¬о  всех  наказах  высказывалась  вполне  определенна€  мысль  о
необходимости образовани€ местного самоуправлени€  с  участием  общественных
сил и об ограничении широких  полномочий  коронных  чиновников.  –езультатом
такого социального заказа стало по€вление наиболее  значительных  до  второй
половины  ’I’  века  законодательных  актов,  определ€ющих  и   закрепл€ющих
отдельные  принципы  местного  самоуправлени€   на   территории   –оссийской
»мперии: ”чреждение о губерни€х (1775-1780  гг.)  и  ∆алованна€  √рамота  на
права и выгоды городам –оссийской »мперии (√ородовое ѕоложение) (1785г.).
      Ќаиболее  важные  реформы  нашли  свое  отражение  в   первой   части
"”чреждени€ дл€  управлени€  √уберний  ¬сероссийской  »мперии",  изданной  7
но€бр€ 1775 г. »мпери€ делитс€ ”чреждением о губерни€х  на  крупные  местные
единицы губернии, а те в свою очередь на более мелкие  -  уезды.  ”чреждение
касаетс€ также городов и посадов.  ≈катерина  хотела  дать  особый  устав  и
кресть€нству, но не  успела  этого  сделать,  так  что  волости  и  сельские
общества не затрагиваютс€  ее  законодательством.  ƒл€  заведовани€  местным
благоустройством законодательство  ≈катерины  создало  всесословный  "ѕриказ
общественного призрени€".  ƒвор€нство  было  признано  местным  обществом  -
корпорацией, причем территориальными пределами этого общества были  признаны
границы губернии. ќно получило право  периодических  собраний,  выбирало  из
своей среды: губернского  и  уездного  предводителей  двор€нства,  секретар€
двор€нства, дес€ть заседателей верхнего  земского  суда,  уездного  судью  и
заседателей,  земского  исправника  и  заседателей  нижнего  земского  суда.
ѕодобным образом ≈катерина  II  стремилась  создать  из  всех  сословий  р€д
местных организаций ("сословных обществ"), предоставив  им  известные  права
"по  внутреннему  управлению  сих  обществ",  а  также   возложив   на   эти
организации  осуществление   большинства   задач   местного   управлени€[4].
–азделив  империю  на  губернии  и  уезды,  поставив   во   главе   губерний
наместников и создав органы местного самоуправлени€, где заседали  нар€ду  с
коренными  чиновниками  и  местные  выборные  люди,   ≈катерина   стремилась
провести   принцип    децентрализации    власти    и    создать    отдельные
самоуправл€ющиес€ единицы на местах. ¬ стать€х  ∆алованной  √рамоты  городам
впервые устанавливалось в русском городе всесословное  "общество  градское",
которое должно было включать в себ€ всю совокупность  посто€нного  населени€
города,  и  принадлежность   к   которому   обуславливалась   не   сословным
положением, а известным имущественным  цензом.  "ќбщество  градское"  должно
было  избирать  из  своего  состава  всесословную  думу,  которой  ввер€лось
заведование городским хоз€йством. ќбща€ дума избирала затем из  своей  среды
так  называемую  шестигласную  думу,  на  долю  которой  выпадала   наиболее
интенсивна€  де€тельность  по  заведованию  текущими  городскими  делами.  ¬
состав этого учреждени€ входили городской голова и шесть гласных, по  одному
от каждого из шести разр€дов городского общества. ¬едению шестигласной  думы
подлежал тот же круг дел, что и дл€ общей  думы;  разница  состо€ла  лишь  в
том, что последн€€ собиралась  дл€  рассмотрени€  более  сложных  и  трудных
вопросов, а перва€ учреждалась дл€ повседневного  отправлени€  текущих  дел.
ѕо ст. 167 √ородового ѕоложени€  предметы  ведомства  думы  распределены  по
восьми  рубрикам:  1)  прокормление  и  содержание  городских  жителей,   2)
предотвращение ссор и т€жб города с  окрестными  городами  и  селени€ми,  3)
сохранение в городе  мира,  тишины  и  согласи€,  4)  наблюдение  пор€дка  и
благочини€, 5) обеспечение города привозом необходимых припасов,  6)  охрана
городских зданий, заведение  нужных  городу  площадей,  пристаней,  амбаров,
магазинов,  7)  приращение  городских  доходов,  8)  разрешение  сомнений  и
недоумений по ремеслам и гильди€м.  Ќа  практике,  однако,  распор€дительна€
роль думы оказывалась гораздо более узкой, чем  было  намечено  в  √ородовом
ѕоложении.
      роме указанных органов ѕоложением 1785 г. устанавливаетс€  также  еще
так   называемое   "собрание   градского   общества",   на   котором   могли
присутствовать  все  члены  градского  общества,  но  право  голоса,  как  и
пассивное избирательное право, имели только горожане,  достигшие  25-летнего
возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили не  менее  50
рублей, т.е. в сущности лишь купцы первой и второй  гильдии.  ¬  компетенцию
этого собрани€ входило: выборы городского головы, бургомистров  и  ратманов,
заседателей губернского магистрата и "совестного"  суда  (посословные  суды,
существовавшие до 1828г.), старост и  депутатов;  представление  губернатору
своих соображений "о пользах и нуждах общественных"; издание  постановлений;
подача  ответов  на  предложени€  губернатора;  исключение   из   городского
общества гражданина,  опороченного  по  суду  или  зап€тнавшего  себ€  "всем
известными пороками" и некоторые другие вопросы.
     ¬ начале 1786 г. новые учреждени€ были введены в ћоскве и  ѕетербурге,
а затем - и в  остальных  городах  »мперии.  ќднако  в  большинстве  уездных
городов вскоре  было  введено  упрощенное  самоуправление:  непосредственное
собрание всех членов градского общества и при нем небольшой  выборный  совет
из представителей разных групп городского населени€ дл€ отправлени€  текущих
дел.  ¬  небольших  городских   поселени€х   коллегиальное   начало   совсем
уничтожалось, и все самоуправление было представлено в лице  так  называемых
"городовых старост".
     ѕри первом знакомстве с ∆алованной √рамотой городам -  она  производит
впечатление широко задуманной реформы, однако в действительности  результаты
ее, как и реформы, заложенной в ”чреждении о губерни€х,  оказались  довольно
жалкими. ћестное самоуправление времен  ≈катерины  постигла  та  же  участь,
какой подверглись петровские ландраты  и  земские  комиссары.  ¬место  того,
чтобы подчинить администрацию контролю местных выборных органов,  ”чреждение
о  губерни€х,  наоборот,  предоставл€ет  привыкшей  к  власти  и   произволу
бюрократии право контрол€  и  руководства  над  молодыми,  вновь  созданными
учреждени€ми, в св€зи с чем роль  новых  органов  самоуправлени€  оставалась
крайне незначительной вплоть  до  реформы  1864  года,  когда  были  введены
земские и новые городские учреждени€.
     Ќо, несмотр€ на это, значение  реформ  ≈катерины  трудно  переоценить:
если реформы ѕетра, при отдельных попытках  вызвать  общество  к  про€влению
самоде€тельности,  в  общем   сводились   к   централизации   и   насаждению
бюрократизма,  то  законодательные  акты  ≈катерины   были   направлены   на
децентрализацию власти  и  создание  местного  общественного  управлени€,  с
которым приходилось раздел€ть свою власть коронным  чиновникам:  "”чреждение
о губерни€х ≈катерины II нельз€ не  назвать  основным  законодательством  по
нашему местному управлению", - отмечал ј.ƒ. √радовский.[5]
     »менно законодательство ≈катерины II  можно  считать  первой  попыткой
формировани€ российского муниципального права.


                   І2. «≈ћ— јя » √ќ–ќƒ— јя –≈‘ќ–ћџ XIX ¬≈ ј
    —
разу  же  после  отмены   крепостного   права,   кресть€нское   общественное
устройство в сельской местности (по ѕоложению 1861 г.) представл€ло из  себ€
сословные  волости.  ¬олостное   управление   составл€ли   волостной   сход,
волостной старшина с волостным  правлением  и  волостной  кресть€нский  суд.
ƒолжности кресть€нского общественного управлени€  замещались  по  выбору  на
три  года.  —ельский  сход   и   сельский   староста   составл€ли   сельское
общественное управление. —ход выбирал сельских должностных лиц,  решал  дела
о пользовании общинной землей, вопросы общественных  нужд,  благоустройства,
призрени€,  обучени€  грамоте   членов   сельского   общества,   осуществл€л
раскладку казенных  податей,  земских  и  мирских  денежных  сборов  и  т.п.
—ельский  староста   надел€лс€   обширными   полномочи€ми   как   по   делам
общественным, в пределах  компетенции  сельского  общественного  управлени€,
так   и   административно-полицейским   (охрана    общественного    пор€дка,
безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль).  ¬  отсутствие  сельского
старосты решени€ сельского схода считались незаконными.
     "ѕоложением о губернских и уездных по кресть€нским делам  учреждени€х"
дл€ контрол€ кресть€нского управлени€ и разрешени€  возможных  недоразумений
между кресть€нами и помещиками учреждались  должности  мировых  посредников,
уездные мировые съезды и губернские по кресть€нским  делам  присутстви€.  Ќа
должность мировых  посредников  избирались  местные  потомственные  двор€не-
помещики,  удовлетвор€ющие  определенным  имущественным  услови€м.   ћировые
посредники в дальнейшем приобрели немалое  вли€ние  в  земских  учреждени€х.
Ётому  способствовало  то,  что  они  выступали  и  земскими   гласными,   и
начальниками кресть€нского самоуправлени€,  имеющими  возможность  оказывать
давление на выборы гласных из кресть€н.
     ¬олостное и сельское самоуправление при  таких  услови€х  развити€  не
получило. ќсновным недостатком кресть€нского самоуправлени€ было  сохранение
сословного принципа в его формировании. ќрганы  кресть€нского  общественного
управлени€  находились  под  двойным  контролем  как  со   стороны   местных
учреждений по кресть€нским делам, основной состав  которых  формировалс€  из
помещиков, так и со стороны судебно-административных органов,  представители
которых  одновременно  замещали  должности  по   кресть€нскому   управлению.
ћассовое  недовольство  кресть€н   своим   положением,   осознание   местным
двор€нством бедственного  состо€ни€  дел  в  губерни€х  привело  к  всплеску
политической    и    общественной    активности,     ответным     репресси€м
административного аппарата, открытой борьбе противосто€нию на  всех  уровн€х
власти, включа€ правительство  и  императорский  двор.  –езультатом  €вилось
утверждение јлександром II компромиссного ѕоложени€  о  земских  учреждени€,
которое, после опубликовани€ 1 €нвар€ 1864 года, в  течение  нескольких  лет
было  распространено  на  тридцать  четыре  губернии   ≈вропейской   –оссии.
—обственно введение земских учреждений  началось  с  феврал€  1865  г.  и  в
большинстве губерний закончилось к 1867 г.
     ¬ведение в действие ѕоложени€ о земских учреждени€х было возложено  на
временные  уездные  комиссии,   состо€вшие   из   предводител€   двор€нства,
исправника,  городского  головы  и  чиновников  от  палаты   государственных
имуществ  и  от  конторы  удельных   кресть€н.    омиссии   эти   составл€ли
избирательные   списки   и   предположительно   назначали    сроки    созыва
избирательных съездов. » то, и другое окончательно  утверждалось  губернской
временной комиссией, под предводительством губернатора.  Ќа  первом  земском
собрании  выбиралась  управа,  котора€  должна  была  к  первому  очередному
собранию представить свои соображени€  по  различным  сторонам  хоз€йства  и
вступить   в   заведование   капиталами,    принадлежавшими    дореформенным
учреждени€м.
     ѕоложение 1864 г. делило избирателей на 3 курии:
     1. землевладельцев всех сословий,
     2. горожан - собственников недвижимого имущества в городе,
     3. сельских обществ.
     ¬ыборы производились раздельно: от первых двух  курий  проводились  на
съездах их представителей.  Ќа  съезде  представителей  первой  курии  могли
присутствовать крупные и средние помещики.  ћелкие  землевладельцы  выбирали
из  своей  среды  уполномоченных.  Ќа  съезде  представителей  второй  курии
присутствовали  домовладельцы,  фабриканты,  заводчики,   купцы   и   другие
состо€тельные горожане. ¬  выборах  не  могли  принимать  участи€:  а)  лица
моложе 25 лет; б) судившиес€  и  не  оправданные  судом;  в)  отрешенные  от
должности;  г)   состо€щие   под   судом   и   следствием;   д)   признанные
несосто€тельными; е) исключенные из духовного ведомства.
     ¬ыборы гласных от кресть€н были  многоступенчатыми:  сначала  сельские
общества посылали своих  представителей  на  волостной  сход,  на  волостных
сходах избирали выборщиков, а  затем  из  их  среды  выбирали  установленное
количество гласных уездного земского собрани€.
     »з статистических таблиц, приведенных в книге ћ.». —вешникова  "ќсновы
и пределы самоуправлени€", видно, что число гласных в разных уездах было  не
одинаково. ƒаже в пределах одной губернии разница могла составл€ть 4-5  раз.
“ак, в ¬оронежской губернии земское собрание Ѕирючинского уезда состо€ло  из
61 гласного, а  орото€кского уезда - из 12 гласных[6].
     ≈сли на съезде количество избирателей не превышало число лиц,  которых
надо было избирать,  то  все  съехавшиес€  на  съезд  признавались  гласными
земского собрани€ без проведени€ выборов. »збирались гласные на 3 года.
     ѕосле избрани€ гласных, чаще всего осенью, собирались уездные  земские
собрани€,  на  которых  обычно  председательствовали  уездные   предводители
двор€нства. Ќа первом заседании уездные  гласные  избирали  из  своей  среды
губернских гласных: от 6 уездов - 1 губернский гласный. ¬ состав  губернских
земских собраний входили предводители двор€нства,  председатели  управ  всех
уездов, 2-3 чиновника от казенных и удельных  имений.  “.о.,  более  высокое
звено земского самоуправлени€ формировалось на  основе  непр€мых  выборов  и
представительства чинов.
     √убернские собрани€ проводились 1 раз в год,  но  могли  созыватьс€  и
чрезвычайные  собрани€.   Ќа   заседани€х   председательствовал   губернский
предводитель  двор€нства.  ƒл€  текущей  работы  и  уездные,  и   губернские
собрани€ избирали ”правы в составе 3-х человек: председател€ и  двух  членов
(число членов земских управ могло быть увеличено до 4-х - в уездах,  до  6-8
- в губерни€х).
     ¬ основу ѕоложени€ 1864 г. был положен принцип  имущественного  ценза,
причем  на  первый  план  выдвигались  интересы  двор€н-землевладельцев,   с
интересами  же  промышленников  и  кресть€н  считались  мало.  ѕреобладающее
вли€ние на местные дела было предоставлено двор€нству.
      огда в √осударственном —овете был выдвинут вопрос о земстве,  министр
внутренних дел и одновременно председатель  земской  комиссии  ѕ.ј  .¬алуев,
как бы извин€€сь за половинчатость  реформы,  за€вил,  что  "первый  шаг  не
должен считатьс€ последним, что учреждение  земства  -  есть  лишь  создание
формы, котора€, засим, по указанию опыта, будет наполн€тьс€  соответствующим
содержанием"[7].
     –езультатом работы комиссии стало законодательное определение  функций
земств. «емские собрани€  получали  в  свое  ведение  по  преимуществу  дела
местного хоз€йства, €вл€€сь, по определению  ¬алуевской  комиссии,  местными
хоз€йственными общественными союзами.
     ѕоложением о земских учреждени€х устанавливалось, что ведению  земских
учреждений подлежит распор€жение местными  сборами  губернии  и  уезда.  ѕри
этом  по   «емскому   ѕоложению   все   местные   повинности   и   некоторые
государственные должны были относитьс€ к ведению  земства.  Ќо  и  без  того
небольшие  финансовые  средства  земства  были   еще   более   урезаны   при
составлении ¬ременных правил о разверстании земского сбора  между  казною  и
земством. Ќа основании временных правил все государственные повинности  были
изъ€ты из компетенции земства. »з общих  губернских  повинностей  в  ведении
земских учреждений находились: а) устройство  и  содержание  дорог,  мостов,
перевозов и верстовых столбов; б) наем  домов  дл€  рекрутских  присутствий,
становых  приставов  и  судебных  следователей;  в)  содержание  подвод  при
полицейских управлени€х и становых квартирах; г) содержание  посредников  по
специальному межеванию и канцел€рий посреднических комиссий;  д)  содержание
местных по  кресть€нским  делам  учреждений;  е)  содержание  статистических
комитетов.
     «емство располагало  очень  скудными  средствами.  √лавным  источником
новых доходов €вл€лось  право  облагать  земских  налогоплательщиков  новыми
налогами.  ѕри  вс€ком  улучшении,  которое  предпринималось  земством,   за
неимением других источников, приходилось прибегать к повышению  налогов.  Ќо
и в этой  сфере  компетенци€  земства  была  ограничена:  право  земства  на
обложение  торгово-промышленных   предпри€тий   было   значительно   урезано
¬ременными ѕравилами; дл€ новых налогов оставались одни земли, хот€ земли  и
без того несли высокие платежи, которые  на  кресть€нских  участках  нередко
превосходили доходность.
     ”частие земских учреждений в народном образовании, в создании  условий
народного здравоохранени€ было допущено только  в  хоз€йственном  отношении,
т.е.  земство  могло  ассигновать  известные   суммы   на   дело   народного
образовани€ и на врачебную часть, но  распор€жатьс€  этими  суммами  оно  не
имело права.   хоз€йственным делам, на которые распростран€лась  компетенци€
земства, относились также  дела  по  взаимному  страхованию  и  по  развитию
торговли и промыслов.
     Ќо даже в таких узких пределах  земства  не  пользовались  свободой  и
самосто€тельностью: многие постановлени€ земств, заключени€ займов,  проекты
смет  требовали  утверждени€  губернатором  или  министром  внутренних  дел.
 аждое постановление могло быть опротестовано губернатором.  ƒела  по  таким
протестам в последней инстанции решались —енатом. Ќаконец, оставл€€  местную
полицейскую власть  в  ведении  правительственных  учреждений  и  тем  лиша€
земство исполнительной власти, закон 1864 г. еще  более  обессилил  их.  ƒл€
взыскани€  принадлежавших  земству  сборов  оставалс€  лишь  один   путь   -
обращение  "к  содействию"  местной  полиции,  что  не  всегда  обеспечивало
проведение в жизнь земских распор€жений.
     ¬ начале 60-х годов правительство относилось еще довольно благосклонно
к де€тельности земских собраний, не смотр€ на столкновени€ и  шероховатости,
которые установились между отдельными земствами, с одной стороны, и  местной
администрацией - с другой. Ќо уже в  начале  1866  г.  по€вились  угрожающие
симптомы.  ¬  €нваре  1866  г.  министр  внутренних  дел   издал   циркул€р,
ограничивающий право обложени€ земствами  сплавных  лесов.  ѕодготавливалось
также  ограничение  в  обложении  казенных  земель.  ¬се   это   проводилось
правительством достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось  мнение
земств. ÷иркул€ром от 17 ма€  1866г.  разъ€сн€лось,  что  земства  не  имеют
права  "облагать  сборами  самые  издели€  и  продукты,   выделываемые   или
продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других промышленных и  торговых
заведени€х, оплачиваемых акцизом  в  пользу  казны".  ÷иркул€ры  подготовили
почву дл€ по€влени€ закона 21 но€бр€ 1866 г., окончательно  парализовавшего,
по  мнению  ј.ј.√оловачева,   какую-либо   полезную   де€тельность   земских
собраний[8]8. ¬ыработка закона 21 но€бр€ совершалась  в  полной  тайне  и  в
печати  не  было  об  этом  никаких  известий;  издание  закона  совпало   с
проведением  очередных  губернских  заседаний,  и  управам  пришлось  спешно
переделывать доходные сметы  дл€  согласовани€  с  новым  законом,  лишившим
земства притока значительных средств.
     13 июн€  1867  г.  был  издан  закон,  еще  более  стеснивший  земскую
де€тельность, т.к. земские  доклады,  журналы  и  т.д.  должны  были  теперь
проходить губернаторскую цензуру.  роме  того,  закон  13  июн€  значительно
расширил  власть  председател€  и  запретил  земствам   различных   губерний
взаимодействовать друг с другом. ќтныне печатание  постановлений  и  земских
речей допускалось только с разрешени€  губернатора  -  дл€  земских  изданий
была также установлена предварительна€  цензура.  ¬скоре  последовало  новое
существенное стеснение  дл€  земской  де€тельности:  ¬ысочайше  утвержденным
положением  омитета министров от 19 сент€бр€ 1869  г.  земства  были  лишены
права бесплатной пересылки корреспонденции.
     Ќесколько лучша€ судьба сложилась  у  наиболее  прогрессивной  реформы
городского самоуправлени€, объ€вленной  с  утверждением  јлександром  II  16
июн€ 1870 г. √ородового ѕоложени€.
     √ородовым ѕоложением 1870 г. избирательное право, как активное, так  и
пассивное, предоставлено было каждому  городскому  обывателю,  к  какому  бы
состо€нию он ни принадлежал, если он был русским подданным,  имел  не  менее
25  лет  от  роду  и  владел  в  пределах  города  какой-нибудь   недвижимой
собственностью или же  уплачивал  в  пользу  города  сбор  со  свидетельств:
купеческого,  промыслового  на  мелочной  торг  (лицензию  на  право  мелкой
торговли) и т.п. “.о., каждый, кто владел  хоть  крошечным  домиком,  кто  в
качестве торговца  или  ремесленника  платил  в  казну  города,  пользовалс€
правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные.
       недостаткам ѕоложени€ 1870 г. можно отнести  заимствование  прусской
трехклассной избирательной  системы.  —огласно  закону,  все  лица,  имеющие
право участи€ в выборах, вносились в списки  в  том  пор€дке,  в  каком  они
следуют по сумме причитающихс€ с каждого  из  них  сборов  в  доход  города;
затем они  дел€тс€  на  три  разр€да.     первому  разр€ду  причисл€лись  те
горожане из показанных в  начале  списка,  которые  уплачивали  вместе  одну
треть общей суммы сборов со всех избирателей;  ко  второму  -  следующие  за
ними  по  списку,  уплачивающие  также  треть  сборов;  к  третьему  -   все
остальные.   аждый  разр€д  составл€л  особое  избирательное  собрание   под
председательством  городского  головы  и  выбирал  одну  треть   гласных   в
городскую думу.
     ѕервый  разр€д  обычно  насчитывал  лишь  дес€тки  (если  не  единицы)
избирателей,  принадлежавших   к   наиболее   крупным   домовладельцам   или
торговцам, а третий - тыс€чи, т.е. основную массу  городского  населени€,  и
тем  не  менее  каждый  из  них  посылал  в   думу   одинаковое   количество
представителей. Ќеравенство в пользовании  избирательными  правами  доходило
до огромных размеров. “ак, в  начале  70-х  годов  в  ѕетербурге  разница  в
представительстве первого и третьего разр€да составл€ла 65 раз(!).[9]
     „то же касаетс€ внутренней организации городского управлени€,  то  она
была достаточно рациональной. –аспор€дительные  функции  были  предоставлены
городской думе, исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных  ей
думой, стала управа. –аспределение  зан€тий  и  пор€док  действий  управы  и
подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой.  „лены
управы  избирались  думой  и  не  нуждались  в  утверждении  администрацией.
ѕостановлением думы члены  управы  могли  быть  отстранены  от  должности  и
преданы суду. √ородской голова  также  избиралс€  думой,  но  утверждалс€  в
должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от  ранга
города). √ородской голова, как правило, занимал руковод€щее место не  только
в управе, но и €вл€лс€ также  председателем  думы.   .ј.  ѕажитнов  отмечал:
"“акой пор€док  нельз€,  однако,  считать  правильным,  т.к.  он  может  при
известных обсто€тельствах легко затруднить критику  действий  управы;  более
целесообразным поэтому €вл€етс€ предоставление думе права выбирать из  своей
среды особого председател€"[10].
      Ћучшей  стороной  реформы  1870  г.  было  предоставление  городскому
общественному управлению сравнительно широкой  самосто€тельности  в  ведении
городского  хоз€йства  и  решении  местных   дел.   ”тверждению   губернской
администрации или в некоторых случа€х министерства внутренних дел  подлежали
лишь наиболее важные постановлени€ думы (как правило, финансовые).  ќгромное
же  большинство  дел,  в  том  числе  и  годовые   сметы,   решались   думою
окончательно  и  не  нуждались  ни  в  чьем  утверждении.   Ќа   губернатора
возлагалс€  надзор  лишь  за   законностью   действий   органов   городского
самоуправлени€.  —удебную  защиту  городского  самоуправлени€  должны   были
обеспечивать  губернские  по   городским   делам   присутстви€.   ¬   состав
губернского  по  городским  делам  присутстви€  входили:  губернатор,  вице-
губернатор,  председатель  казенной   палаты,   прокурор   окружного   суда,
председатель губернской земской управы, городской голова губернского  города
и председатель мирового съезда. ј.ј.√оловачев замечал по  этому  поводу:  "”
нас  считаетс€  необходимым  все  вопросы,  возникающие  в  административной
практике, разрешать также административным пор€дком... ” нас  забывают,  что
вопросы,  возникающие  в  административной  практике,  т.е.  вопросы  о  так
называемых пререкани€х  о  пределах  власти  и  законности  административных
распор€жений суть также вопросы о праве и, как таковые, подлежат  разрешению
судебных мест. ... Ќет никакой необходимости учреждать  особое  присутствие,
т.к. все вопросы,  в  случае  замеченной  незаконности  действий  √ородского
”правлени€ или жалоб и пререканий, могли бы рассматриватьс€  судом  в  общем
пор€дке, законами установленном".[11]
     Ќо при всех своих  недостатках  ѕоложение  1870  г.  все  же  €вл€лось
крупным шагом вперед как по сравнению с предшествующим  периодом,  так  и  с
той ситуацией, в которой оказалось городское самоуправление в  конце  ’I’  -
начале  ’’  веков.  Ѕудучи  построено  на  идее   довери€   к   общественной
самосто€тельности, оно вызвало российские города из сп€чки и придало  им  ту
силу и значение, о которых лишь  мечтали  преобразователи  ’VIII  века.  ќно
позволило  говорить  о   реальных   предпосылках   формировани€   в   –оссии
муниципального права, и, несмотр€ на усиление  административных  начал  90-х
годов ’I’ столети€, способствовало всплеску муниципального  законотворчества
1906-1917 годов.
     √оды царствовани€ јлександра III выдвинули на политическую арену  идеи
централизации и укреплени€ принципа бюрократического самодержави€.  "–усское
самодержавие, - писал ћ.Ќ. атков, не  может  и  не  должно  терпеть  никакой
неподчиненной ему или  не  от  него  исход€щей  власти  в  стране,  никакого
государства в государстве. ... —амое главное - устроить на  твердых  началах
и поставить в правильное отношение к центральному  правительству  земство  и
местное управление".[12]
      12  июн€  1890  г.  было  опубликовано  новое  ѕоложение  о   земских
учреждени€х,  утвержденное  јлександром  III,   восстановившее   сословность
избирательных групп  и,  благодар€  изменению  ценза,  еще  более  усилившее
представительство от двор€н. ѕо  новому  ѕоложению  в  первую  избирательную
группу  входили  двор€не  потомственные  и  личные,  во  вторую   -   прочие
избиратели и юридические лица, в третью  -  кресть€не.  √убернские  гласные,
как  и  прежде,  избирались  на  уездных  земских  собрани€х,  в  губернское
собрание  об€зательно  включались  все  уездные  предводители  двор€нства  и
председатели уездных земских  управ  (с  1990  г.).  –еформа  1890  г.  дала
двор€нам абсолютное  преобладание.  —остав  губернских  гласных  в  1897  г.
например, по  сослови€м  складывалс€  так:  двор€не  и  чиновники  -  89,5%,
разночинцы - 8,7%, кресть€не - 1,8%.[13]
     Ќо, увеличив количество гласных двор€н, новое ѕоложение вместе  с  тем
уменьшило общее число гласных более чем на 30  %:  от  каждого  уезда  число
гласных было уменьшено на одного, причем каждый уезд  должен  был  иметь  не
менее двух губернских гласных.
     Ќовое «емское ѕоложение  фактически  отрицало  вс€кую  св€зь  с  идеей
местного самоуправлени€. ѕо положению  1890  г.  были  лишены  избирательных
прав: духовенство, церковный притч,  кресть€нские  товарищества,  кресть€не,
владеющие в уезде частной землей, лица,  имеющие  купеческие  свидетельства,
владельцы  торговых  и  промышленных  заведений,  а  также  евреи.  —ельские
избирательные съезды были упразднены, гласные  назначались  губернатором  из
числа кандидатов, избранных волостными сходами. Ѕыл  по  существу  уничтожен
принцип  выборности  управ,  вводилс€  пор€док  утверждени€  не  только  дл€
председател€ управы, но и дл€ всех членов управы,  причем  земские  собрани€
лишались  права  обжаловать  неутверждение.  ѕредседатели  и   члены   управ
числились состо€щими на государственной службе (ст.124),  и  в  председатели
управ не могли избирать лиц, не имеющих  права  на  государственную  службу.
ѕоследнее   обсто€тельство   особенно   отозвалось    на    окраинах,    где
председател€ми  управ  были,  как  правило,  кресть€не  или   купцы.   —т.87
предоставила  губернатору  право  останавливать   исполнение   постановлений
собрани€ не только в случа€х формальных нарушений закона, но и тогда,  когда
он  усматривал,   что   данное   постановление   "не   соответствует   общим
государственным пользам и  нуждам,  либо  €вно  нарушает  интересы  местного
населени€" (принцип целесообразности).
      »з  положительных  приобретений,  привнесенных  ѕоложением  1890  г.,
необходимо  отметить:  а)  расширение  круга  лиц,  подлежавших  избранию  в
председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные,  но  и  вообще
лица, имеющие  избирательный  ценз);  б)  некоторое  увеличение  компетенции
земств, перечн€ предметов, по которым земства  могли  издавать  об€зательные
постановлени€ ; в) восстановление почти в  полном  объеме  права  земств  на
бесплатную  пересылку   корреспонденции.       ограничительным   же   мерам,
направленным на  уменьшение  самосто€тельности  земских  органов,  относитс€
лишение  уездных  собраний  права   непосредственных,   помимо   губернского
земства,  ходатайств  перед  ѕравительством.  ѕрежний  пор€док   возбуждени€
ходатайств был восстановлен только законом от 2 феврал€ 1904 г.
      ”часть  земских  учреждений  в   1892   г.   постигла   и   городское
самоуправление.   √ородовое   ѕоложение   1892   г.   значительно    урезало
избирательное право дл€ горожан, что привело к уменьшению числа  избирателей
в 6-8 раз (до 0,5% - 2% всего городского населени€). ¬месте с тем  сокращено
было и число гласных (примерно в 2 раза). ѕроизошли  также  изменени€  и  во
внутреннем устройстве органов городского управлени€: управа была  поставлена
в  более  независимое  от  думы  положение,  права  городского  головы,  как
председател€ думы, значительно расширены за счет прав гласных,  дума  лишена
была права отдачи под суд  членов  управы.  ¬месте  с  тем  новое  √ородовое
ѕоложение приравнивало выборных  должностных  лиц  городского  управлени€  к
правительственным чиновникам и ставило их в  дисциплинарную  зависимость  от
администрации. √ородские головы  и  члены  управы  считались  состо€щими  на
государственной службе, губернатор получил право  делать  им  предписани€  и
указани€, а губернское по городским делам присутствие могло устран€ть их  от
должности, дума же этого права была лишена. "≈сть ли  что-либо  ненормальнее
такого положени€ вещей!" Ц горестно восклицал по этому поводу   .ј.ѕажитнов.
"ћожно сказать,  что  после  реформы  1892  г.  у  нас  вообще  не  осталось
самоуправлени€ в общеприн€том смысле слова..."[14].  –еформа  1890-1892  гг.
отбросила устройство местной власти в –оссии далеко  назад.  ≈сли  √ородовое
ѕоложение 1870 г. во многом напоминало тот пор€док,  который  существовал  в
городах «ападной ≈вропы, то законы 1890-1892 гг.  внесли  такое  ограничение
избирательного права  и  такое  вмешательство  в  местные  дела  со  стороны
администрации,  каких  не  знало  в  то   врем€   ни   одно   цивилизованное
государство.
     –еально действующее земство не продержалось  и  25  лет...  ќфициозные
"ћосковские  ¬едомости"  тех  лет  писали:  "«емство  нужно   только   нашим
конституционалистам, лелеющим мечту вырастить из  этого  чахлого  растеньица
большое и ветвистое дерево, а местное  благоустройство  только  выиграет  от
изъ€ти€ его из цепких рук земских дельцов".
     ќднако нельз€ не признать, что к  концу  70-х  годов  наступил  кризис
земских   учреждений.    Ћишенные    инициативы,    задушенные    произволом
администрации, земства  работали  как  бы  по  инерции.  ћногие  из  гласных
настолько утратили интерес к  своей  общественной  об€занности,  к  тому  же
довольно  обременительной,  что   перестали   посещать   заседани€   земских
собраний[15]. »сполнение земских дел  в  управах,  при  отсутствии  должного
контрол€ со стороны  гласных,  принимало  все  более  формальные  формы,  не
св€занные  с   решением   реальных   проблем   населени€.   «емства   быстро
превращались в еще одну "начальственную" надстройку,  существующую  за  счет
дополнительных поборов с населени€.
        концу  ’I’  века  тревоги  "смутных"  60-80-х  годов  были  забыты.
‘ормальное земство демонстрировало "верноподданичество".   ресть€нский  мир,
ведомый земскими участковыми начальниками, заменившими в 1889 году  разнобой
деревенского  самоуправлени€,  освобожден  был  от   "т€гот"   неприжившейс€
демократии. √осударственный механизм работал как часы. ѕо крайней  мере  так
казалось царскому двору и хотелось правительству. “ем  более,  что  источник
"смут  и  потр€сений"  -  местное  сообщество  -  было,  благодар€   усили€м
администрации јлександра III, сведено на нет. ѕри таких  услови€х  думать  о
реформе земского и  городского  самоуправлени€  по  расширению  его  прав  и
демократизации не приходилось.


          І3. Ќј„јЋќ XX ¬≈ ј Ч ѕќѕџ“ » –≈ќ–√јЌ»«ј÷»» ћ≈—“Ќќ… ¬Ћј—“»
    Ќ
еожиданный дл€ властей общественный подъем 1904-1905 гг. поставил  вопрос  о
преобразовании всего государственного стро€ на  конституционных  началах.  6
августа 1905 г. было издано положение о законосовещательной  √осударственной
ƒуме, а 17 окт€бр€ ¬ысочайшим манифестом Ќикола€ II  на  правительство  была
возложена задача "установить, как незыблемое правило,  чтобы  никакой  закон
не мог воспри€ть силу без одобрени€ √осударственной ƒумы, и  чтобы  выборным
от народа обеспечена была возможность действительного участи€ в  надзоре  за
закономерностью действий поставленных от Ќас властей".
     —  открытием  де€тельности  новых  законодательных  органов  вопрос  о
реформе земского и городского самоуправлени€ был выдвинут  на  первый  план.
ќтдельными указами 1905-1913  гг.  были  урегулированы  некоторые  частности
(указ об изменении организации  кресть€нского  представительства  в  земских
учреждени€х 5 окт€бр€ 1906 г., указ о введении земства в западных  губерни€х
от 12 марта 1912 г., прин€тие в 1912 г. √осударственной ƒумой  законопроекта
о введении √ородового ѕоложени€ в ÷арстве ѕольском, так и не  рассмотренного
√осударственным  —оветом),  однако  вопрос  так  и  не   вышел   из   стадии
составлени€ проектов и их обсуждени€. Ќи перва€, ни  втора€  √осударственна€
ƒума не успела дойти до рассмотрени€ вопроса о земской и  городской  реформе
вследствие их преждевременного роспуска, хот€  во  вторую  ƒуму  был  внесен
правительством  проект  положени€  о  поселковом  и  волостном   управлении,
кадетами -  о  выборах  земских  гласных,  а  министерством  внутренних  дел
подготовл€лс€ к внесению в ƒуму также  проект  общей  земской  реформы.  ¬се
проекты сходились в  одном  -  необходимости  учреждени€  первичной  земской
единицы (у  правительства  -  поселок,  волость,  у  кадетов  -  "участковое
земство")  в  цел€х  включени€  в  самоуправление  основного  числа  граждан
–оссийской »мперии.
     ѕосле роспуска второй √осударственной ƒумы правительство переработало,
значительно ухудшив, свои проекты о поселковом и волостном  управлении  и  в
конце 1908 г.  внесло  их  в  третью  √осударственную  ƒуму.  Ќа  обсуждение
проекта волостного управлени€ ушло в комисси€х и в ƒуме целых три года;  что
же касаетс€ проекта поселкового управлени€, то он так и застр€л в  комиссии,
не поступив  на  обсуждение  ƒумы.  ѕрин€тый  ƒумой  с  большими  спорами  и
волокитой законопроект о волостном земском управлении, как и законопроект  о
введении  √ородового  ѕоложени€  в  ÷арстве  ѕольском,   перешел   затем   в
√осударственный —овет, где и пролежал без рассмотрени€ до 1914  года,  когда
на первый план вышли совсем другие, военные проблемы ...
     ѕоследн€€ в дореволюционное врем€ попытка повысить роль самоуправлени€
в государстве, реформировать систему земского и  городского  самоуправлени€,
расширив прав их учреждений, была предприн€та ¬ременным ѕравительством.
     3 марта 1917 г. ¬ременное ѕравительство  прин€ло  ƒекларацию,  где  во
главу предсто€щих преобразований ставилась реформа  местного  самоуправлени€
на основе всеобщего избирательного права. Ѕыло созвано ќсобое  совещание  по
реформе  местного  самоуправлени€  при  министерстве  внутренних   дел   под
председательством —.ћ.Ћеонтьева. Ќачав  работу  26  марта,  совещание  за  6
мес€цев  выработало  основной  пакет  документов,  большинство  из   которых
получили  утверждение  ¬ременного  ѕравительства.  ¬от  перечень   важнейших
документов, прин€тых за 6 мес€цев (с 26 марта по 26 сент€бр€ 1917 г.).
     ѕо реформе городского и организации поселкового самоуправлени€:
     1.ѕостановление о выборе городских гласных и об  участковых  городских
думах (утверждено 15 апрел€).
     2.Ќаказ о производстве городских выборов (3 ма€).
     3.ѕреобразование 41 поселени€  в  городские,  с  введением  √ородового
положени€ (30 ма€).
     4.√ородовое ѕоложение (9 июн€).
     5.¬ведение √ородового ѕоложени€ в  дворцовых  городах  (26  ма€  и  14
июн€); в городах “уркестана и в “емире ”ральской области (14 июн€).
     6.ѕоложение о поселковом самоуправлении (15 июл€); Ќаказ по поселковым
выборам и Ќаказ о выборе поселковых гласных (11 августа).
     7.ќ пор€дке выделени€ городов из земств (сент€брь).
     ѕо реформе губернского и уездного, организации волостного земства:
     1.ѕостановление о выборе уездных и губернских гласных в  43  губерни€х
≈вропейской –оссии (21 ма€ и 11 августа) и ѕоложение о волостном  земстве  в
тех же губерни€х(21 ма€).
     2.ѕоложение о ¬сероссийском «емском —оюзе (7 июн€) и «емское ѕоложение
(9 июн€).
     3.Ќаказ о  производстве  выборов  волостных  гласных  в  43  губерни€х
≈вропейской –оссии (11 июн€)  и  Ќаказ  о  производстве  выборов  уездных  и
губернских земских гласных в тех же губерни€х ≈вропейской –оссии (17  июн€).

     4.¬ведение земства в јрхангельской губернии (17 июн€),  в  —ибири  (26
августа), в —тепном крае (17 июн€), в “уркестане (1  июл€),  в  Ёстл€ндской,
Ћифл€ндской и  урл€ндской губерни€х (30 марта и 22 июн€), в  алмыцкой  степи
(1  июл€)  и  в   иргизской  орде  јстраханской  губернии  (5  августа),   в
инородческих част€х —тавропольской губернии (1 июл€),  в  »змаильском  уезде
Ѕессарабской губернии (1 июл€), в  области  ¬ойска  ƒонского  (10  августа),
¬иленской  и   овенской  губерни€х  (26  июл€),  в   амчатской  области  (26
августа).
     5.¬ыборы волостных земских гласных в ¬иленской и   овенской  губерни€х
(26 июл€).
     6.ѕоложение о губернских и уездных комиссарах (19 сент€бр€).
     ѕо организационному и финансово-экономическому обеспечению становлени€
местного самоуправлени€:
     1.ѕостановление о союзах, товариществах и съездах  земств,  городов  и
поселков (23 июн€).
     2.ѕоложение о милиции (17 апрел€)  дл€  ѕетрограда,  ћосквы,   иева  и
ќдессы (29 июн€).
     3.јдминистративные суды и их штаты (30 ма€).
     4.ќ реформе воинских присутствий (5 августа).
     5.ќ гарантировании займов городов и земств (8 августа).
     6.ќ преобразовании кассы городского и  земского  кредита  в  банк  (14
сент€бр€) и ќб улучшении  городских  и  земских  финансов  (21  сент€бр€)  и
многие другие документы.
    ќдновременно были  разработаны  и  переданы  на  места  дл€  обсуждени€
проекты нормативных документов:
     1.ќ мировых посредниках.
     2.ќ составлении городами планов и ќб  образовании  в  крупных  городах
домовых комитетов.
      3.ќб  основах  земской  реформы  и  переделе  губерний  и  уездов   в
«акавказском крае; ќ введении земства в “верской и  убанской  област€х  и  ќ
земском самоуправлении дл€ русских поселенцев ”р€нхайского кра€.
    “аким образом, реформа охватила следующие группы вопросов:
     1) ѕреобразование на  демократических  началах  городских  выборов,  с
введением  √ородового  ѕоложени€  (в  р€де   городов   впервые),   пересмотр
действовавшего  √ородового  ѕоложени€,  с  устранением  опеки  и  подавлени€
самосто€тельности городских самоуправлений; улучшение городских  финансов  и
кредита дл€ городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах  и
составление правил о планах городов.  Ќаконец,  более  крупные  города  были
выделены из земств и городам предоставлены самые широкие  права  вступать  в
союзы с городами и земствами.
      2)  —оздавалось  поселковое  самоуправление   (напоминавшее   прежнее
упрощенное городское устройство).
     3) ѕреобразовывались на широких демократических началах  губернские  и
уездные земства, вводилась мелка€ земска€ единица (волостное земство);  было
изменено  «емское  ѕоложение,  с  устранением   административной   опеки   и
подавлени€ самосто€тельности земства; улучшены земские финансы и кредит  дл€
земств, земствам предоставлено было самое широкое право  образовывать  союзы
и товарищества с другими земствами и городами.  Ќаконец,  земство  вводилось
почти повсюду в стране - с отличи€ми, вызванными местными особенност€ми.
     4)  Ѕыло  издано  положение  о  преобразовании  полиции  в  земскую  и
городскую (выборную) милицию. ¬водились  административные  суды,  призванные
охран€ть  законность,  готовилось  преобразование  губернского  и   уездного
управлени€.[16]
     ќстановимс€ на наиболее важных положени€х реформы.
      ¬ыборы  в  волостное  земство   осуществл€лись,   как   правило,   по
мажоритарной системе.  „исло  гласных  определ€лось  по  29-50  на  волость.
√ласные  составл€ли  волостное  земское  собрание.  ѕредседатель   избиралс€
гласными из своей  среды,  исполнительным  органом  была  волостна€  земска€
управа во главе с председателем.
     ¬ыборы в уездное земство проводились об€зательно  по  пропорциональной
системе. √орода составл€ли самосто€тельный  избирательный  округ.  √орода  с
населением не менее 50 тыс. жителей и губернские города не выбирали  гласных
в уездное земство, т.к. сами приравнивались по правам  к  уездному  земству.
√ласные губернии выбирались уездными собрани€ми или городскими думами.
     ¬ состав земских собраний входили только избранные гласные. ќт участи€
в них представителей государственных ведомств и  должностных  лиц  полностью
отказались. ѕредседатель  избиралс€  гласными  из  своей  среды  на  1  год.
ќчередные собрани€ созывались раз в год, чрезвычайные - по мере  надобности.

     ƒолжностные лица управ не утверждались. ¬ыбирать в управу  можно  было
любого гражданина, имеющего где-либо избирательное  право.  —рок  полномочий
управы составл€л три года. Ќе допускалось совмещени€ земских  должностей  ни
с какими другими платными  должност€ми  по  государственной  и  общественной
службе.   «емские    служащие    перестали    утверждатьс€    в    должности
административным аппаратом и имели право на профсоюзную де€тельность.
     «емство получало новое место и значение в общем строе государственного
управлени€, ему передавалась вс€ полнота власти на местах.   новым  функци€м
местного  самоуправлени€  были   отнесены:   оказание   юридической   помощи
населению, заведование школьным делом в учебном отношении,  устройство  бирж
труда, меры по охране труда, заведование милицией.
     ”ездный и губернский комиссары осуществл€ли  надзор  за  де€тельностью
губернских и уездных земств, а также  волостного  земства.  ќн  выражалс€  в
форме протестов, вносимых в административный отдел окружного суда.  ѕротесты
допускались лишь в случае нарушени€ закона.
     «акон 22 сент€бр€ предусматривал пути упор€дочени€  земских  финансов.
”станавливалась надбавка в  пользу  земств  к  государственному  подоходному
налогу;   устанавливалось   обложение   сельских    построек,    разрешалось
устанавливать р€д новых сборов.
     «акон 17 июн€ определил, что волостные земства могут взимать не  более
30% уездных сборов. «аконом 19 сент€бр€ касса городского и земского  кредита
была преобразована в √осударственный банк земского и городского кредита.
     15  июл€  было  утверждено  ѕоложение  о  поселковом  управлении.  ≈го
предсто€ло ввести в железнодорожных, фабрично-заводских,  рудничных,  дачных
и иных населенных местах, если там  имелись  достаточно  выраженные  местные
потребности в благоустройстве.
     «адача охраны пор€дка и безопасности становилась, по закону 17  апрел€
о милиции, одной из составных частей земской  и  городской  де€тельности,  а
служащие  в  милиции  -  одной  из  категорий  земских  служащих.  ƒолжность
начальника милиции  замещалась  уездной  или  городской  управой.  Ќачальник
отвечал перед уездным  земством  или  городом  за  работу  милиции.  ќн  сам
выбирал   себе   помощников,   которые   заведовали   отдельными   участками
милиционеров. ћилиционером, по закону, мог  быть  любой  русский  подданный,
достигший 21 года, если он не состо€л под следствием и  судом,  а  также  не
€вл€лс€ несосто€тельным должником.[17]
     ќсобое внимание  было  уделено  коллективной  де€тельности  земских  и
городских  учреждений.   ¬   предыдущие   дес€тилети€   стремление   земских
учреждений  объедин€тьс€  дл€  развити€  своей  де€тельности   в   союзы   и
товарищества  вс€чески  тормозилось  властью   из   опасени€   политического
объединени€ земств. ќднако жизнь брала свое  и  такие  земские  союзы  стали
возникать  с  конца  90-х  годов,  в  виде  товариществ  земств  по  закупке
сельскохоз€йственных машин и т.п. ¬ 1906 г. правительство  признало  наконец
за земствами право образовывать такие товарищества, но только такие. “ем  не
менее во врем€  японской  войны  1904-1905  гг.  €вочным  пор€дком  возникла
ќбщеземска€ организаци€, зан€вша€с€ помощью  больным  и  раненым  воинам,  а
после войны - продовольственной помощью населению неурожайных мест.  ¬  1906
г. возникла и переселенческа€ областна€ земска€ организаци€ (при  ѕолтавской
губернской земской управе), дл€ помощи переселенцам  в  —ибири.  Ќаконец,  с
началом мировой войны, земства  образовали  €вочным  пор€дком  ¬сероссийский
земский союз, который, объединившись с подобным √ородским союзом,  образовал
мощнейшее  в  стране  объединение  -  "«емгор",  работавшее  на  оборону   и
снабжение армии и создавшее дл€ этой цели  целый  р€д  различных  заводов  и
предпри€тий. ѕравительство упорно отказывалось признать его законом  и  лишь
как бы терпело его  до  поры.  ќфициально  не  запрещенные  съезды  земствам
удавалось устраивать также с большими преп€тстви€ми.
     ѕодготовленный же по поручению ¬ременного ѕравительства ѕроект  ѕравил
о  товариществах,  союзах  и  съездах  земских   учреждений,   городских   и
поселковых управлений (утвержденный  особым  законом  от  9  июн€  1917  г.)
предусматривал  регламентацию  различных  видов   добровольных   объединений
земских учреждений и, что представл€етс€ наиболее важным, -  различи€  между
такими объединени€ми, исход€ из функций и целей их создани€. ѕри этом  право
на создание того или  иного  вида  объединени€  предоставл€лось  губернским,
уездным и волостным земским учреждени€м,  а  также  городским  и  поселковым
управлени€м на основании  постановлений  соответствующих  земских  собраний,
городских и поселковых дум.
      “оварищества  образовывались  дл€  совместного  участи€  в  торговом,
промышленном  и  ином  предпри€тии,  то   есть   дл€   коммерческих   целей,
направленных на удовлетворение общих потребностей. —оюзы  могли  создаватьс€
как общие - по всем предметам ведени€ этих учреждений, так и  специальные  Ц
по отдельным отрасл€м их ведени€. “аким союзам могли передаватьс€ все  права
земских собраний и городских дум, за  исключением  права  налогообложени€  и
издани€ об€зательных  дл€  населени€  постановлений.  ƒл€  обсуждени€  общих
вопросов, касающихс€ потребностей  земских  и  городских  учреждений,  могли
созыватьс€  —ъезды  их  представителей.  —остав  и  пор€док  созыва   —ъезда
определ€лс€ учреждени€ми, прин€вшими решение о его созыве. 7 июн€ 1917  года
на  заседании  ¬ременного  ѕравительства   было   утверждено   ѕоложение   о
¬сероссийском  «емском   —оюзе,   который   определ€лс€   как   объединенна€
организаци€ земских  учреждений  и  был  призван  осуществл€ть  меропри€ти€,
вызываемые потребност€ми и задачами  общеземского  характера,  войной  и  ее
последстви€ми, а также иные меропри€ти€  по  соглашению  с  соответствующими
правительственными учреждени€ми. ƒл€ реализации поставленных задач  «емскому
—оюзу  предоставл€лось  право  учреждать  предпри€ти€,  учебные   заведени€,
издавать   и   распростран€ть   печатные   материалы.   ”правление    —оюзом
осуществл€лось —обранием уполномоченных, в состав которого  входило  по  три
представител€ от каждой губернии, избираемых губернскими земствами.
     √рандиозна€ работа по созданию  муниципального  законодательства  была
проведена  в  кратчайшие  сроки.  »ллюстрацией  интенсивности  работы  может
служить,  например,  тот  факт,  что  заседание  ¬ременного   ѕравительства,
утвердившее  вышеупом€нутое  ѕоложение  о   ¬сероссийском   «емском   —оюзе,
началось, согласно ∆урналу заседаний ? 101 от 7 июн€ 1917 года, в 21 час  45
минут.[18]18
      Ѕлагодар€  этому   незаметному   титаническому   подвигу   российских
законодателей:     Ќ.Ќ.јвинова,     Ѕ.Ѕ.¬еселовского,     ¬.Ќ.“вердохлебова,
ƒ.ƒ.ѕротопопова,  ¬.Ќ.Ўретера,  ј.ј.—танкевича,  ».‘.÷ызырева,  Ќ.ћ.“оцкого,
ƒ.». алистова,  ј.¬.“ерского,  Ќ.Ќ.¬иноградовского,  ј.ј.Ѕуртова  и  других,
созданное  законодательство  по  всеохватности  вопросов  и  их  глубочайшей
проработанности выстраивалось в новую дл€ –оссии и дл€  мировой  юридической
мысли отрасль права - право муниципальное.
  Ќеобходимо  все  же  заметить,  что   решение   задачи   создани€   такого
законодательства вр€д ли было бы осуществлено в столь короткие  сроки,  если
бы не огромный опыт и многочисленные проекты,  накопленные  земцами  в  ходе
бесконечных попыток реформировать  устройство  российской  местной  жизни  в
последние дес€тилети€ существовани€ –оссийской »мперии.
     ќднако всем этим начинани€м не суждено было сбытьс€ и на этот раз.


                       І4. ќ“ —јћќ”ѕ–ј¬Ћ≈Ќ»я   —ќ¬≈“јћ
    ѕ
осле ќкт€бр€  1917  года  земское  самоуправление  просуществовало  недолго.
Ќесмотр€  на  то,  что  одни  из  первых  декретов  ¬ременного  –абочего   и
 ресть€нского   ѕравительства   говорили   о   расширении   прав    местного
самоуправлени€:   "ќ   расширении   прав    городских    самоуправлений    в
продовольственном  деле"  (опубликован  28  окт€бр€  1917  г.),  "ќ   правах
городских   самоуправлений   в   деле   регулировани€   жилищного   вопроса"
(опубликован  30  окт€бр€  1917  г.),  "ќ  волостных  земельных   комитетах"
(постановление Ќаркомата земледели€ от но€бр€ 1917 г.), вскоре  стало  €сно,
что  нова€  власть  не   уживетс€   с   прежней   системой   "патриархальных
добродетелей". ¬ но€бре 1917 г. состо€лс€  земский  съезд,  который  пыталс€
наметить пути преодолени€ кризиса, но уже 19 декабр€  1917  г.  за  подписью
председател€ —овета Ќародных  омиссаров ¬.».”ль€нова-Ћенина был  опубликован
декрет   "ќб   учреждении   комиссариата   по   местному    самоуправлению",
образовываемого дл€ благой цели "объединени€ де€тельности всех  городских  и
земских учреждений". ¬новь созданному ведомству из   омиссариата  внутренних
дел были переданы: главное управление по  делам  местного  хоз€йства,  касса
городского  и  земского  кредита,  так  и  не  ставша€  Ѕанком,   и   другие
относ€щиес€ к местному самоуправлению учреждени€.[19]
     24 декабр€ 1917 г. последовало  обращение  народного  комиссариата  по
внутренним  делам  ко  всем  советам  рабочих,  солдатских,  кресть€нских  и
батрацких депутатов "ќб организации  местного  самоуправлени€",  где  —оветы
призывались смелее и решительнее  брать  решение  местных  вопросов  в  свои
руки"[20]. ј ƒекретом —Ќ  от 27 декабр€ 1917 г. состав  «емского  —оюза  был
распущен, сам —оюз ликвидирован  и  образован  комитет  по  роспуску  земств
вообще. — этого времени земские учреждени€, по сути  дела,  прекратили  свое
существование  на  всей  территории,  контролируемой  большевиками.   ћногие
земские де€тели оказались в р€дах Ѕелой армии. Ќа территори€х,  ею  зан€тых,
еще несколько лет активно функционировало земство. 30  но€бр€  Ц  8  декабр€
1918 г. в —имферополе прошел —ъезд земских и  городских  самоуправлений  ёга
–оссии, который пыталс€ вз€ть на себ€  "работу  над  объединением  –оссии  и
установлением   демократической   государственности"[21];   но   в   течение
нескольких последующих  лет  почти  на  всей  территории  бывшей  –оссийской
»мперии  установилась  власть  —оветов,  быстро  превращавшихс€  в  элементы
жесткой административной структуры управлени€. ћатериалы  о  законодательной
де€тельности и нормативных актах земств, находившихс€ под контролем  "белого
движени€" в 1918-1920 годах, только  начинают  поступать  в  –оссию  из  так
называемого  "ѕражского  архива"  и  других   зарубежных   источников.   ќни
практически не изучены и еще ждут своих исследователей.
     ќднако, уже в процессе подготовки первой  онституции –—‘—– 1918  года,
при  работе  над  разделом  3  " онструкци€  —оветской  власти"   (часть   Ѕ
"ќрганизаци€  —оветской  власти  на  местах"),  большинство   предлагавшихс€
проектов организации местной власти (  "”чреждение  —оветов"  левых  эсэров,
проекты эсэров-максималистов ѕ.ѕ.–енгартена, ћ.ј. –ейснера и  др.),  хот€  и
декларировали "торжество —оветской власти", строились  на  системе  и  опыте
де€тельности  земского  и  городского  самоуправлени€,  были  пронизаны   их
идеологией.   —оветы   виделись   авторам   проектов   не   боевым   орудием
пролетариата, а лишь органом  местного  самоуправлени€,  подобным  земствам.
≈стественно, все эти проекты были отклонены комиссией  ¬÷»   или  просто  не
рассматривались  ею.   онституционна€  комисси€   добивалась   отражени€   в
 онституции идеи диктатуры пролетариата, многократно  трансформиру€  и  свой
собственный, "идеологически выверенный", проект.
     Ќаиболее серьезна€ попытка повышени€  эффективности  управлени€  путем
его относительной децентрализации была предприн€та в советский  период,  как
ни странно, вскоре после уничтожени€ земств. ¬ 1919 году началась работа  по
поиску форм децентрализации управлени€, ведуща€с€ под  лозунгами  "борьбы  с
главкизмом"   и   "собирани€   коммун".   ѕод   "борьбой    с    главкизмом"
подразумевалось  формирование  в  структуре   исполкомов   местных   —оветов
специальных  отделов,  задачей  которых   была   организаци€   коммунального
хоз€йства на местах ("откоммунхозы"). ƒекретами —Ќ  им передавались  функции
главков ¬—Ќ’ и частично
    отраслевых наркоматов. "Ѕорьба с главкизмом" завершилась ѕостановлением
—Ќ , утвердившим "ѕоложение о городских —оветах" (1925 г.)  и  "ѕоложение  о
местных  финансах"  (1926   г.),   сформировавших   достаточно   независимую
хоз€йственно-организационную власть на местах.
     Ќаиболее фундаментальными работами в области муниципального  хоз€йства
в этот период были  труды  Ћ.  ј.  ¬елихова  "ќпыт  муниципальной  программы
"(1926 г.) и "ќсновы городского хоз€йства" (1928 г.), и  сегодн€  вызывающие
живейший интерес специалистов.
      ¬  апреле  1927  г.  ’V  партконференци€  ¬ ѕ(б)  объ€вила  курс   на
централизацию власти и управлени€. —  1928  года  закрыты  "откоммунхозы"  и
√” ’, идут "чистки"  аппаратов  местных  —оветов  и  центрального  аппарата,
научных кадров. ѕринимаетс€ новый закон о финансах местных —оветов,  который
вводит остаточный принцип финансировани€ (после затрат на  индустриализацию)
местных  хоз€йств.  ћуниципальна€  наука  пропадает,  муниципальные   ученые
исчезают бесследно...
     Ќеобходимо все же  заметить,  что  иде€  самоуправлени€  как  элемента
общенародного управлени€  государством  формально  была  положена  в  основу
социалистического государственного устройства.  онкретно  она  выражалась  в
создании на основе широкого представительства —оветов народных  депутатов  и
их исполнительных органов на всех уровн€х  государственной  власти.  ¬ообще,
дл€ первых мес€цев  советской  власти  характерна  пестрота  организационных
форм в строительстве местного советского аппарата. Ќо реальное управление  в
государстве осуществл€лось не через формально  признанные  органы  советской
власти, а через пронизывающую все государство партийную структуру. “ак,  уже
в пору  разработки  первой   онституции  стали  создаватьс€  органы  местной
власти (комбеды, ревкомы), несущие в том числе и  идеологические  функции  и
заменившие конституционные органы во многих уездах и губерни€х.
     Ќельз€,  однако,  не  отметить,  что  —оветами,  несмотр€  на  всю  их
декоративность, осуществл€лись и некоторые функции самоуправлени€,  так  как
объективна€ необходимость оптимизации управлени€ заставл€ла миритьс€ с  этим
центральные органы.
     ¬ одной из многочисленных  монографий  советского  периода  (—.Ћ.–онин
"ѕерва€ советска€  онституци€", 1948 г.) отмечалось, что свое  специфическое
про€вление  это  обсто€тельство  находило  в  образовании  различного   рода
самочинных  областных  (губернских,  а  иногда  даже  уездных  и  волостных)
административно-территориальных объединений, носивших  громкое  наименование
"республик" и возглавл€вшихс€ собственными "совнаркомами".
     Ќекоторое представление о пестроте,  многообразии  форм  строительства
—оветов на местах может дать  нижеследующа€  характеристика  этого  €влени€,
приведенна€ на страницах одного из номеров "»звестий ¬÷» " за март 1918г.
     "√убернска€ власть, - указывалось в газете, -  организована  в  разных
губерни€х по-разному. Ќекоторые губернии имеют "—оветы народных  комиссаров"
- по образцу центральной власти. ¬ других существуют  губернские  —оветы...,
каждый уезд идет в свою  очередь  своим  путем".  "≈стественно,  -  отмечала
газета далее, - что при такой постановке дела организации в своих  действи€х
часто противоречат друг другу,  и  в  результате  получаетс€  двоевластие  и
страшна€ путаница и неразбериха..."[22]


                           І5. ƒќЋ√ќ≈ ¬ќ«¬–јў≈Ќ»≈
    Ќ
ачина€  с  провозглашенного  центральной   властью   процесса   перестройки,
демократизации общества и в ходе  дальнейших  событий,  повлекших  за  собой
т.н. парад "суверенитетов", распад  ———–  и  смену  политического  режима  в
–оссийской   ‘едерации,   становление   и    развитие    системы    местного
самоуправлени€  входит  в  новую  фазу.   онец  80-х  годов  характеризуетс€
целенаправленными попытками внедрени€  элементов  самоуправлени€  сначала  в
трудовые    коллективы    (хозрасчет,     самофинансирование,     выборность
руководителей), а затем в качестве эксперимента и  в  региональные  субъекты
хоз€йствовани€.
     12 €нвар€ 1990 г. —овет ћинистров ———– и —овет ћинистров –—‘—– прин€ли
совместные  постановлени€  "ќ  проведении  в  1990  году   экспериментальной
отработки   механизма   хоз€йствовани€   на    основе    самоуправлени€    и
самофинансировани€" в   емеровской,  ћосковской  област€х  и  в  ћоскве.  10
феврал€ 1990 г. такое же постановление было прин€то и по “атарской  ј——–.  ¬
марте того же года на внеочередном третьем —ъезде  народных  депутатов  ———–
отмечалось, что генеральной линией в  процессе  обновлени€  страны  €вл€етс€
"повышение роли —оветов народных  депутатов  как  фундамента  самоуправлени€
народа, как органов, осуществл€ющих его  полновластие  и  суверенную  волю."
ћестным  —оветам  в   перестроечных   процессах   отводилась   особа€   роль
непосредственного решени€  вопросов,  касающихс€  качества  жизни  населени€
соответствующих регионов. ѕодчеркивалось, что никто, кроме местных  —оветов,
не в состо€нии организовать наиболее полное  удовлетворение  материальных  и
духовных  потребностей  людей  с   учетом   особенностей   развити€   данной
территории.
     ¬ апреле 1990 г. принимаетс€ «акон ———–  "ќб  общих  началах  местного
самоуправлени€ и местного  хоз€йства  в  ———–",  который,  несмотр€  на  еще
"советское" понимание его авторами самой сути самоуправлени€, был  серьезным
шагом вперед. ѕрава, полномочи€, ответственность, финансова€ и  материальна€
основа  самоуправлени€  были  гарантированы  законодательно.  Ёто  позволило
начать на местах работу  по  становлению  системы  самоуправлени€  на  более
прочной основе. ћестное самоуправление  в  «аконе  ———–  "ќб  общих  началах
местного самоуправлени€..."  понималось  как  "самоорганизаци€  граждан  дл€
решени€ непосредственно  или  через  избираемые  ими  органы  всех  вопросов
местного значени€". ¬ качестве механизма реализации самоуправлени€ в  «аконе
выступают   местные   —оветы,    органы    территориального    общественного
самоуправлени€,  а  также  непосредственные  формы  демократии   -   местные
референдумы, собрани€, сходы граждан.
     ќдним  из  основных  принципов  местного  самоуправлени€  определ€лось
сочетание  местных  и  государственных  интересов  в  де€тельности  —оветов.
«акрепление в «аконе требовани€ осуществл€ть местное самоуправление,  исход€
из  интересов  населени€  и   особенностей   административно-территориальных
единиц, вело к  разграничению  функций  между  различными  уровн€ми  местных
—оветов. «аконом предусматривалось, что  местные  —оветы  различных  уровней
вправе  по  взаимному  соглашению  перераспредел€ть  между  собой  отдельные
полномочи€ в области социального  и  экономического  развити€  территории  с
учетом  местных  демографических,  экономических  условий   и   национальных
особенностей. —ельским  населенным  пунктам,  поселкам  и  городам  в  цел€х
наиболее  эффективного  осуществлени€  своих  интересов  предоставлено  было
право объедин€тьс€ в ассоциации.
     «а короткий период союзным  законодателем  было  проведено  достаточно
последовательное изменение всего  союзного  законодательства  и  нормативной
правовой базы: 14 июл€ 1990 г. —овет  ћинистров  ———–  прин€л  постановление
"ќб изменении и признании утратившими  силу  решений  ѕравительства  ———–  в
св€зи с прин€тием «акона ———– "ќб общих началах  местного  самоуправлени€  и
местного хоз€йства в ———–", 5 марта 1991 г. ¬ерховным  —оветом  ———–  прин€т
«акон "ќб изменении и признании утратившими силу законодательных актов  ———–
в св€зи с прин€тием «акона ———– "ќб общих началах местного самоуправлени€  и
местного  хоз€йства  в  ———–".   ѕринимаемое   союзным   парламентом   новое
законодательство  о  собственности,  земле,  аренде,   кооперации   измен€ло
характер отношений местных органов власти с государственными  предпри€ти€ми,
кооперативами,   гражданами.   ћаксимально   использовать    территориальные
ресурсы,  предоставить  широкую  региональную  самосто€тельность,   повысить
ответственность  местных  —оветов  за  положение  дел   на   соответствующей
территории, заинтересовать их в развитии местного хоз€йства и  использовании
коммунальной  (муниципальной)   собственности   -   на   это   ориентировали
нормативно-правовые акты, прин€тые в 1989-1990 годах.
     ѕроцесс формировани€ законодательной базы  местного  самоуправлени€  в
1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно  интенсивно  и
противоречиво  он  проходил  в  –оссийской  ‘едерации.  ќбусловили  это  две
тенденции тогдашнего российского  руководства:  понимание  закономерности  и
необходимости формировани€ самоуправленческих начал в управлении  на  местах
и борьба с  союзным  руководством  за  право  централизованного  руководства
своей территорией. ќпределенным отражением этих тенденций стал  прин€тый  10
окт€бр€ 1990 г. «акон –—‘—– "ќ дополнительных  полномочи€х  местных  —оветов
народных депутатов в услови€х перехода  к  рыночным  отношени€м",  несколько
расширивший  круг  полномочий  местных   органов   власти,   но   фактически
восстановивший их вертикальную подчиненность  как  по  линии  исполнительных
органов (исполкомов), так и по линии самих —оветов.
     –оссийскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 ма€ 1991 г.
—ъездом народных депутатов –—‘—– был прин€т «акон  –—‘—–  "ќб  изменени€х  и
дополнени€х  онституции –—‘—– в св€зи с реформой  местного  самоуправлени€".
¬след за этим принимаетс€ «акон –—‘—– "ќ местном  самоуправлении  в  –—‘—–",
менее демократичный, чем союзный закон, но более точно  отражающий  реальное
состо€ние дел в области самоуправлени€.    его  достоинствам  можно  отнести
большую практическую применимость и возможность использовани€ напр€мую,  без
дополнительных нормативных актов, что позволило более четко  структурировать
систему   органов   местного   самоуправлени€.   Ёто   уже   была    друга€,
противоположна€ союзной, модель организации местного  самоуправлени€,  но  и
она могла быть вполне работоспособной.
     ќднако ситуаци€ с разработкой нового законодательства сложилась  таким
образом, что  нар€ду  с  новыми  законами,  прогрессивными  по  своей  сути,
действовали  и  старые,  либо  новые,  но  разработанные  на   основе   иных
концепций. “ак, одновременно с «аконом –—‘—–  "ќ  местном  самоуправлении  в
–—‘—–",  действовали  законодательные  акты   в   области   административно-
территориального устройства,  бюджетного  процесса,  значительно  нарушающие
права местного самоуправлени€. ѕрин€тый осенью того же года «акон  –—‘—–  "ќ
краевом  (областном)  —овете  народных  депутатов  и   краевой   (областной)
администрации"  практически  сдублировал  круг  полномочий   и   компетенцию
—оветов, определенную в «аконе –—‘—– "ќ местном самоуправлении в –—‘—–".
     ѕопытка законодательно закрепить финансовую самосто€тельность местного
самоуправлени€ в прин€том ¬ерховным —оветом –—‘—– 15 апрел€ 1993  г.  «аконе
"ќб  основах  бюджетных  прав  и  прав  по  формированию   и   использованию
внебюджетных    фондов    представительных    и    исполнительных    органов
государственной власти республик в составе –оссийской ‘едерации,  автономной
области, автономных  округов,  краев,  областей,  городов  ћосквы  и  —анкт-
ѕетербурга,  органов  местного  самоуправлени€"   не   увенчалась   успехом.
ƒействующий и по  сегодн€шний  день  закон  практически  игнорируетс€  всеми
органами власти.
     Ќо вместе с тем «акон ———– "ќб общих началах местного самоуправлени€ и
местного хоз€йства" и «акон –оссийской ‘едерации "ќ местном  самоуправлении"
сыграли важнейшую роль в развитии  начал  местного  самоуправлени€  в  нашей
стране.  ќни   достаточно   подробно   разработали   вопрос   о   финансово-
экономических предпосылках самосто€тельности местного самоуправлени€,  ввели
пон€тие муниципальной собственности, определили основные механизмы  правовой
защиты местного самоуправлени€.
      ѕолитическа€  обстановка  в  стране  к  осени  1993  г.   разразилась
конституционным кризисом. ¬ период с сент€бр€-окт€бр€ 1993 г. и до  прин€ти€
новой  онституции –оссийской ‘едерации нормативна€  и  законодательна€  база
сводилась  к  р€ду  ”казов  ѕрезидента  –оссийской  ‘едерации.  ѕрин€тие  12
декабр€ 1993 г. новой   онституции  разрешило  ситуацию  в  пользу  местного
самоуправлени€ и признало  объективную  необходимость  его  существовани€  и
правовых гарантий на высшем законодательном уровне.
                „асть II. —овременное правовое регулирование


                  І1.  ќЌ—“»“”÷»ќЌЌќ≈ ѕ–ј¬ќ √–ј∆ƒјЌ –ќ——»»
    Ќ
ова€  онституци€  –оссии  определила  местное  самоуправление  как  одну  из
самосто€тельных форм  осуществлени€  власти  народом,  признава€  и  защища€
экономическую основу самоуправлени€  -  муниципальную  собственность  равным
образом с государственной, частной и иными формами собственности.
       онституционное  право  граждан  –оссии  на  осуществление   местного
самоуправлени€  обеспечиваетс€  самосто€тельностью   населени€   в   решении
вопросов  местного   значени€,   самосто€тельностью   органов,   создаваемых
населением дл€ этой цели и  конституционным  запретом  на  ограничение  прав
местного самоуправлени€, обеспечивающимс€ судебной защитой.  ќбщие  исходные
принципы организации местного самоуправлени€,  установленные  в   онституции
–оссии, соответствуют международным стандартам, закрепленным  в  ≈вропейской
’артии местного самоуправлени€ (прин€та —оветом ≈вропы 15 окт€бр€ 1985  г.).
≈вропейска€  ’арти€  определ€ет   местное   самоуправление   как   ѕ–ј¬ќ   и
действительную способность местных сообществ "контролировать и  управл€ть  в
рамках закона под свою ответственность и  на  благо  населени€  значительной
частью общественных  дел".   онституцией  –оссии  право  населени€,  местных
сообществ на самоуправление не только признаетс€,  но  и  декларируетс€  его
гаранти€ всеми государственными органами: как федеральными органами  власти,
так и органами  власти  субъектов  ‘едерации.  Ёто  гарантии  экономические,
юридические, организационные. –еализаци€ полномочий местного  самоуправлени€
должна   обеспечиватьс€   достаточными   финансовыми   ресурсами,   наличием
муниципальной, в том числе земельной,  собственности.  ёридические  гарантии
включают установление федеральными законами,  законами  субъектов  ‘едерации
статуса местного самоуправлени€, обеспечени€ об€зательности решений  органов
местного  самоуправлени€.  ќрганизационные  и  кадровые  гарантии   включают
подготовку  на  государственном  уровне  муниципальных  служащих   различных
рангов, информационное обеспечение местного самоуправлени€.
       ќдно   из   ключевых   пон€тий,   раскрывающих   сущность   местного
самоуправлени€,  -  самосто€тельность.  ќрганы  местного  самоуправлени€,  в
соответствии с  онституцией, надел€ютс€ собственной  компетенцией,  свободой
в  осуществлении  этой  компетенции  и   несут   за   это   ответственность.
—амосто€тельность   местного   самоуправлени€   подчеркиваетс€   тем,    что
 онституци€ не включает органы местного  самоуправлени€  в  систему  органов
государственной власти. ќднако это ни в коей мере не означает,  что  местное
самоуправление находитс€ вне  системы  государственно-властных  отношений  и
абсолютно  независимо   от   государства,   как   это   порой   утверждаетс€
противниками местного самоуправлени€. —  точки  зрени€  сохранени€  единства
власти  и  государственности  така€  трактовка  безусловно  поверхностна   и
неправомерна.  –ечь  в   онституции  идет  о  самосто€тельности  в  пределах
полномочий.  ѕолномочи€  же  предоставл€ютс€  законом,  принимаемым  органом
государственной власти. “аким образом, дл€ сохранени€  единства  власти  нет
никакой  необходимости  лишать  местное  самоуправление   самосто€тельности.
ѕомимо этого в государстве существуют такие институты,  как  государственный
контроль   за    реализацией    переданных    государственных    полномочий,
предусмотренный  частью  2  статьи  132   онституции  –оссийской  ‘едерации,
прокурорский надзор за законностью в де€тельности органов и должностных  лиц
местного самоуправлени€, и, наконец, судебна€ власть.  »  что  особо  важно,
пределы самосто€тельности местного самоуправлени€  определ€ютс€  наличием  и
объемом  его  финансово-экономической  базы,  определ€емой  и   регулируемой
правовыми актами органов государственной власти.
      Ѕолее  того,  в  цел€х  укреплени€   и   сохранени€   территориальной
целостности  –оссии  как  федерации  возникает   объективна€   необходимость
выведени€ органов  самоуправлени€  из-под  диктата  органов  государственной
власти. √орода, сельские населенные  пункты,  нынешние  районы  не  €вл€ютс€
экономически замкнутыми  и  самодостаточными  образовани€ми  и  стрем€тс€  к
"расширению" св€зей, укрепл€ющих  "государственность".  ѕоэтому  федеральна€
власть,  предоставл€€   и   гарантиру€   в   соответствии   с    онституцией
определенную  самосто€тельность  местному  самоуправлению,   создает   опору
федеративному    государству    в    решении    вопросов,     представл€ющих
общенациональные и региональные интересы, и способствует  консолидации  всех
структур власти.
      ћинуло  три  года  со  времени  прин€ти€  новой   онституции  –оссии.
«акрепленные  в  ней  принципы   организации   местного   самоуправлени€   в
–оссийской   ‘едерации   получают   дальнейшее   развитие   в    федеральном
законодательстве,  в  конституци€х  и  уставах  субъектов  ‘едерации  и   их
законодательстве, что должно обеспечить постепенное  реформирование  системы
государственного устройства –оссийской ‘едерации на принципах  демократии  и
народовласти€. ѕервым шагом в этом  направлении  стало  прин€тие  в  августе
1995 года ‘едерального  закона  "ќб  общих  принципах  организации  местного
самоуправлени€ в –оссийской ‘едерации".
      –азработка  проекта  закона  началась  еще  в  марте  1994   года   в
ћинистерстве по делам национальностей и региональной политики.  ¬  мае  того
же  года  была  создана  объединенна€  рабоча€  группа   из   представителей
‘едерального  —обрани€,  јдминистрации  ѕрезидента   –оссийской   ‘едерации,
министерств и  ведомств,  научных  учреждений  и  общественных  организаций,
котора€  продолжила  работу  над  проектом.   Ќа   заседании   ѕравительства
–оссийской ‘едерации 7 июл€ 1994 года отмечалось:  "...Ётот  закон  €вл€етс€
одним  из  базовых  и  наиболее  важных  законов  в  государственно-правовой
реформе, начатой с прин€тием новой  онституции, так как от  него  зависит  в
значительной степени создание эффективной системы власти на местном  уровне.
Ќа сегодн€ вопрос о системе местного  самоуправлени€  не  только  вопрос  об
эффективности работы местных органов  власти,  а  и  вопрос  о  политической
стабильности в стране...".
     22 декабр€ 1994 г. за подписью ѕрезидента –оссийской ‘едерации  проект
закона, разработанный объединенной группой,  был  внесен  в  √осударственную
ƒуму.
     ѕараллельно с подготовкой указанного проекта, р€дом депутатов  омитета
под  руководством  заместител€  председател€   омитета  ».¬.  ћуравьева   на
рассмотрение  √осударственной  ƒумы  был   внесен   проект   с   аналогичным
названием. Ќа завершающем этапе подготовки законопроектов по€вилс€ еще  один
проект группы депутатов (координатор ј.ј.  ƒолгополов),  но  самосто€тельной
роли он не сыграл.
     15  марта  1995  г.  все  три  проекта  стали  предметом  рассмотрени€
√осударственной ƒумой, котора€ поддержала  в  первом  чтении  проект  группы
депутатов под руководством ».¬. ћуравьева.
     ¬ыиграв политическое противосто€ние с президентским проектом, депутаты
прекрасно  понимали  все  сложности,   которые   ожидают   их   проект   при
рассмотрении  —оветом  ‘едерации   и   подписании   ѕрезидентом   –оссийской
‘едерации, поэтому от жесткого противосто€ни€ сочли  целесообразным  перейти
к максимально возможному объединению достоинств  обоих  проектов.   омитетом
√осударственной ƒумы  по  вопросам  местного  самоуправлени€  (а  дальнейша€
работа над проектом сосредоточилась уже непосредственно  в  самом   омитете)
были рассмотрены  целые  тома  предложений  и  поправок  к  проекту  закона,
поступавшие  как  от   ѕрезидента   –оссийской   ‘едерации,   ѕравительства,
федеральных  министерств  и  ведомств,  депутатов   ‘едерального   —обрани€,
органов государственной власти субъектов  ‘едерации,  так  и  от  органов  и
должностных лиц местного самоуправлени€, общественных  организаций,  научных
институтов, ученых и просто заинтересованных граждан. ¬сего  при  подготовке
проекта к второму и третьему чтению  было  учтено  более  2400  замечаний  и
предложений,  в  том   числе   около   1000   поправок   от   87   субъектов
законодательной инициативы. “аким образом, итоговый текст  закона,  прин€тый
√осударственной  ƒумой,  можно  с  полным  основанием  считать   результатом
первого опыта реальной  совместной  законодательной  работы  √осударственной
ƒумы и субъектов –оссийской ‘едерации.
     ѕеред окончательным рассмотрением законопроекта в √осударственную ƒуму
поступили  обращени€  законодательных  органов  ¬ладимирской,   ¬ологодской,
»вановской, »ркутской,  остромской, Ћенинградской,  —вердловской,  “верской,
ярославской областей, других субъектов –оссийской ‘едерации о  необходимости
скорейшего прин€ти€  федерального  закона  по  вопросам  установлени€  общих
принципов организации местного самоуправлени€.
     √осударственна€ ƒума трижды (!) с поразительным единодушием  принимала
‘едеральный закон "ќб общих принципах организации местного самоуправлени€  в
–оссийской ‘едерации": в июне - дл€ внесени€ в —овет ‘едерации, в июле  -  в
редакции  согласительной  комиссии  с  —оветом  ‘едерации,  в  августе,   на
внеочередном заседании -  преодолев  квалифицированным  большинством  "вето"
—овета ‘едерации. —овет  ‘едерации  дважды  отклонил  закон:  сначала  -  по
несогласию с отдельными положени€ми, с созданием согласительной комиссии;  а
после  успешной  работы  собственной  согласительной  комиссии,  единогласно
одобрившей согласованный вариант закона, -  отклонил  полностью.  ќднако  28
августа 1995 г. ѕрезидент подписал закон, направленный  ему  √осударственной
ƒумой после преодолени€ "вето" —овета ‘едерации.
     —толь длительный путь от проекта до «акона объ€сн€етс€  очень  жестким
противосто€нием сторонников и  противников  местного  самоуправлени€  как  в
субъектах ‘едерации, так и в ѕравительстве, —овете ‘едерации,  јдминистрации
ѕрезидента.
     —  1  сент€бр€  1995г.  (дата  опубликовани€  в  "–оссийской  газете")
‘едеральный закон "ќб общих принципах организации местного самоуправлени€  в
–оссийской ‘едерации" вступил в действие.
       ќсновна€   задача,   решаема€   данным   законом,   -    обеспечение
—јћќ—“ќя“≈Ћ№Ќќ—“»  (главное  дл€  закона  слово!)  местного  самоуправлени€,
гарантированной  онституцией –оссийской ‘едерации. Ёто достигаетс€ через:
     право на самосто€тельность населени€ в формировании  органов  местного
самоуправлени€ дл€ решени€ своих  повседневных  проблем  (вопросов  местного
значени€) и самосто€тельность  этих  органов  от  государственной  структуры
управлени€  (системы  органов  государственной  власти),  реализующей,   как
правило, интересы государства "вообще"  -  то  есть  ориентирование  органов
местного самоуправлени€ прежде всего на интересы населени€, их избравшего;
     способность органов местного самоуправлени€ решать проблемы избравшего
их населени€ (законодательное наделение необходимой дл€  этого  неотъемлемой
компетенцией и соответствующими правовыми гаранти€ми);
     возможность населени€ и его органов  местного  самоуправлени€  реально
решать свои проблемы, - то есть наличие у местного самоуправлени€ финансово-
экономической базы и права самосто€тельно ею распор€жатьс€.
     “аким образом, ‘едеральный закон  "  ќб  общих  принципах  организации
местного самоуправлени€ в  –оссийской  ‘едерации"  -  это  не  только  и  не
столько закон о самосто€тельности  местной  власти  (хот€  это,  безусловно,
важнейшее  условие),  это  закон   о   реальных   механизмах   осуществлени€
народовласти€ в –оссии. ќн устанавливает пор€док реализации прав граждан  на
местное самоуправление, предоставл€ет населению  широкую  свободу  в  выборе
форм   его   осуществлени€,   определени€   структуры    органов    местного
самоуправлени€. ¬ законе  четко  разграничены  полномочи€  органов  местного
самоуправлени€ и органов государственной власти и  установлены  об€зательные
пр€мые выборы населением органов местного самоуправлени€.
     »з текста закона следуют три направлени€ реализации его положений:
1. создание законодательной и нормативной базы местного самоуправлени€;
2. создание организационных структур местного самоуправлени€;
3. проведение разграничени€ полномочий, финансов  и  собственности  (включа€
   землю)  между  органами  государственной  власти  и   органами   местного
   самоуправлени€.
     Ёти направлени€ должны реализовыватьс€ (в рамках их компетенции):
     на федеральном уровне -  органами  государственной  власти  –оссийской
‘едерации;
      на  уровне  субъекта  ‘едерации  -  органами  государственной  власти
соответствующего субъекта ‘едерации;
      на  уровне  местного  самоуправлени€   -   населением   муниципальных
образований и созданными им органами местного самоуправлени€
     Ќо прописать все в детал€х ‘едеральный закон не может, да и не должен,
так как  онституци€ –оссийской ‘едерации предусматривает,  что  установление
общих   принципов   организации   местного    самоуправлени€,    развивающих
конституционные положени€ о местном самоуправлении, относитс€ к  совместному
ведению –оссийской ‘едерации и ее субъектов. –€д наиболее  крупных  "блоков"
вопросов должны быть разрешены в федеральном законодательстве -  это  прежде
всего вопросы,  которые  трудно  решаютс€  на  уровне  области,  республики:
собственность,  земл€,  финансы,  урегулирование  конфликтов  между  местным
самоуправлением  и  органами  государственной  власти  субъекта   –оссийской
‘едерации (первый шаг  в  этом  направлении  сделан  законодателем  в  новом
√ражданском  одексе, где впервые субъектом гражданских  отношений  нар€ду  с
–оссийской ‘едерацией  и  субъектами  ‘едерации  выступают  и  муниципальные
образовани€).
      ќсновна€  же  масса  организационных  вопросов  должна   определ€тьс€
законодательством  субъектов   –оссийской   ‘едерации   и   уставами   самих
муниципальных   образований,   так   как    при    осуществлении    местного
самоуправлени€  особенно  велика  роль  местных  условий   и   традиций.   ¬
организации местного самоуправлени€  в  субъектах  –оссийской  ‘едерации  не
должно быть единообрази€. «адача законодател€ заключаетс€ в том,  чтобы  при
необходимом  многообразии  и  учете  местных  традиций  в   законодательстве
субъектов  –оссийской  ‘едерации  не  допустить   пр€мого   или   косвенного
ограничени€  прав  населени€  на  самосто€тельное   осуществление   местного
самоуправлени€, закрепленное в  онституции –оссийской ‘едерации.


                          І2. ќѕя“№ ¬ —≈–≈ƒ»Ќ≈ ѕ”“»
     
 началу 1997 года реформа местной власти постепенно приблизилась ко  второму
своему этапу: ‘едеральный закон "ќб  общих  принципах  организации  местного
самоуправлени€ в  –оссийской  ‘едерации"  не  только  должен  получить  свое
развитие в соответствующем законодательстве регионов, но и  быть  прин€т  "к
исполнению" единой системой государственных органов исполнительной власти  в
–оссийской  ‘едерации,  которую  согласно  части  2  статьи  77   онституции
–оссийской ‘едерации образуют федеральные  органы  исполнительной  власти  и
органы исполнительной власти субъектов ‘едерации.
     ѕон€тно, что реализаци€ федерального закона впр€мую зависит  от  того,
как будет задействована государством эта система,  от  отношени€  к  реформе
конкретных государственных чиновников (министров,  губернаторов,  прокуроров
и  т.п.),  от  их  заинтересованности  в  результатах   реформы.   ѕоскольку
государство   прин€ло   на   себ€    об€занность    гарантировать    местное
самоуправление граждан, закрепив это об€зательство в статье  12   онституции
–оссийской ‘едерации, структуры и должностные  лица  государственной  власти
просто  не  имеют  права  руководствоватьс€  категори€ми  типа:  "народ   не
дозрел", "общество не готово", "преждевременно".
     “ак должно быть в  нормально  организованном  государстве.  Ќе  так  в
–оссии...  √осударственной  власти,  прин€вшей  законодательное  решение   о
необходимости каких-либо действий, приходитс€ преодолевать сопротивление  не
столько   политической   оппозиции,   сколько   исполнительного    аппарата,
содержащегос€  из  государственной   казны   именно   в   цел€х   реализации
государственной политики! Ќо, жела€ реально  что-то  изменить  к  лучшему  в
устройстве российского государства и жизни в нем, не  учитывать  сегодн€шнюю
российскую "специфику" управлени€ просто опасно.
     Ћюба€ реформа в государстве должна иметь свою четко обозначенную цель,
стратегию  и  тактику  ее  достижени€,  этапы  реформировани€,   определение
общественно-правовых  механизмов  и  социальных  групп,  заинтересованных  в
проведении реформы и способных этими механизмами воспользоватьс€.
      √овор€  о  реформе  местного  самоуправлени€,  а  более  точно  -   о
реформировании  местной  власти  на  принципах  самоуправлени€,   необходимо
отметить  отсутствие  какого-либо  "общественного  договора",   нормативного
документа на федеральном уровне, определ€ющего  все  перечисленные  элементы
осмысленного реформировани€. —оответствующие  статьи   онституции  –оссии  в
лучшем случае могут рассматриватьс€ как нека€ конечна€ цель,  деклараци€  "о
намерени€х" государственной власти и  "правах"  населени€  в  этой  области.
ѕрограмма государственной поддержки местного самоуправлени€, несмотр€ на  ее
большую значимость, также €вл€етс€ скорее  предварительными  об€зательствами
федерального уровн€ государственной власти, чем стратегией реформы. ¬  св€зи
с отсутствием концепции реформы, де€тельность врем€ от  времени  возникающих
на федеральном уровне  структур  по  реформе  местного  самоуправлени€  была
совершенно не скоординирована, фрагментарна и часто противоречива.
      роме того, длительна€, более полутора лет, борьба за  законодательное
закрепление    конституционных    принципов     местного     самоуправлени€,
завершивша€с€  вступлением  в  действие  ‘едерального   закона   "ќб   общих
принципах  организации  местного  самоуправлени€  в  –оссийской  ‘едерации",
вы€вила  три  основные  категории  государственных  структур  и  чиновников,
объединенных непри€тием не тех или иных моделей организации, а именно  самих
принципов местного самоуправлени€.
     √руппа перва€: чиновники среднего уровн€ р€да федеральных  министерств
и ведомств - прежде  всего  тех,  в  принципах  работы  и  взаимодействи€  с
регионами которых  предполагаютс€  в  ходе  реформы  кардинальные  изменени€
(ћинфин, ћинэкономики и т. п.).
      »х  позици€,  публично   не   афишируема€,   выражаетс€   в   "тихом"
саботировании, зат€гивании  подготовки  необходимой  дл€  реализации  закона
нормативной  базы,  проведении   иных   принципов   финансово-экономического
взаимодействи€ органов  государственной  власти  с  местным  самоуправлением
через многочисленные проекты разрабатываемых ими других  законов  (налоговый
кодекс и т. п.).
     Ќаибольшую сложность противодействие этой группы составл€ет  на  этапе
разработки    нормативных    документов,    направленных    на    реализацию
соответствующих федеральных  законов  через  компетенцию  их  министерств  и
ведомств.
      ћеры  нейтрализации   сопротивлени€   данной   группы   при   наличии
политической воли власти сколь традиционны, столь  и  эффективны  -  "власть
употребить". ѕланы меропри€тий, сроки исполнени€, ответственные  должностные
лица, контроль за исполнением с последующими административными  санкци€ми  -
человечество  не  придумало  ничего  более  оригинального  дл€  того,  чтобы
заставить механизм бюрократии  вертетьс€  в  цел€х  реализации  политических
решений.
     √руппа втора€: руководители органов государственной власти  (и  прежде
всего - исполнительных) р€да субъектов ‘едерации.
      Ёто,  пожалуй,  главна€  и  сама€  сильна€  группа.   ¬   основе   ее
сопротивлени€  лежит  не  просто  желание  сохранени€  определенного  объема
властных полномочий, но, что  гораздо  существеннее,  реальное  обладание  и
распор€жение собственностью, то есть самый сильный  стимул  сопротивлени€  -
экономический интерес.
     Ётому способствует сегодн€шн€€ почти полна€ утрата федеральным уровнем
какого-либо значимого как административного, так и  экономического  контрол€
за распор€жением государственной  собственностью  и  ресурсами  в  субъектах
‘едерации, не говор€ уже о вли€нии на политические процессы в регионах.
     Ќа анализе и методах "прохождени€" этого сло€ сопротивлени€ необходимо
остановитьс€ отдельно и более подробно.
      »,  наконец,  группа  треть€:  многие   назначенные   главы   местных
администраций,   предпочитающие   в   сегодн€шних   экономических   услови€х
относительную  несвободу  подчинени€  одному  "хоз€ину",  самосто€тельности,
чреватой ответственностью перед населением.
     ¬ св€зи с тем, что в течение 1995-1996 годов в подавл€ющем большинстве
субъектов –оссийской ‘едерации практически завершено формирование  избранных
населением органов  и  должностных  лиц  местного  самоуправлени€,  значение
"сопротивл€емости" этой группы резко  уменьшаетс€,  сохран€€сь  лишь  в  тех
региональных  "заповедниках",  где  услови€  сосуществовани€  с  федеральным
центром позвол€ют местным правител€м сохран€ть еще  какое-то  врем€  систему
"доперестроечных" общественных, экономических и административных  отношений,
фактически вывод€ свои "суверенные" территории из правового пол€  –оссийской
 онституции.
     ”же сент€брьские (1995 года) муниципальные выборы  в  органы  местного
самоуправлени€ в  ¬олгограде  показали  со  всей  очевидностью  -  население
осознает значимость выборов органов местного самоуправлени€. ќсобенно,  если
оно имеет представление, кого именно и дл€ исполнени€ каких  именно  функций
в местной жизни оно избирает.
     »менно отсутствие таких четких представлений  о  полномочи€х  выборных
органов  местного  самоуправлени€   и   интуитивное   осознание   их   чисто
декоративной  роли  было,  на  мой  взгл€д,  основной  причиной  так  широко
разрекламированной  повсеместной  "усталости  от  демократии"  в   1993-1994
годах.
      “о,  что  низка€  избирательна€  активность   была   не   показателем
"социального самочувстви€", гражданской незрелости, а реакцией населени€  на
предлагаемые заведомо формальные правила  игры  в  демократию,  подтверждают
такие исключени€ из общего правила этого периода, как выборы органов и  глав
местного  самоуправлени€,  проведенные  в    арелии,   ”дмуртии,   ћордовии,
»ркутской,   алужской  и  “амбовской  област€х.   »збирательна€   активность
населени€ на местных выборах, проводившихс€ в этих  регионах  в  1994  году,
значительно превышала среднероссийскую,  так  как  население  участвовало  в
пр€мых выборах √Ћј¬ ћ≈—“Ќќ√ќ —јћќ”ѕ–ј¬Ћ≈Ќ»я.
     „ереда муниципальных выборов 1996 года  продемонстрировала  сохранение
тенденции  к  устойчиво  высокой  заинтересованности  населени€  в   местных
выборах.
      »менно   депутаты   представительных   органов   и   главы   местного
самоуправлени€, прежде всего мэры крупных городов, прошедшие  пр€мые  выборы
населением  -   ѕетрозаводска   (—ергей    атанандов),   »жевска   (јнатолий
—алтыков), »ркутска (Ѕорис √оворин), “амбова (¬алерий  оваль), —амары  (ќлег
—ысуев),  ¬олгограда  (ёрий  „ехов),  ¬ладимира  (»горь   Ўамов),   ¬оронежа
(јлександр  ÷апин),  ≈катеринбурга  (јркадий  „ернецкий),   остромы   (Ѕорис
 оробов), Ћипецка (јнатолий —авенков),  Ќижнего  Ќовгорода  (»ван  —кл€ров),
ќмска (¬алерий –ощупкин), ярославл€ (¬иктор ¬олончунас),  ѕскова  (јлександр
ѕрокофьев), ¬еликих  Ћук  (јлексей  ћигров),  —тавропол€  (ћихаил   узьмин),
„ереповца  (¬€чеслав  ѕозгалев  -  ныне  губернатор  ¬ологодской   области),
 емерово (¬ладимир ћихайлов), –ыбинска (¬алерий  –убцов),  ”глича  (Ёлеонора
Ўереметьева),  “юмени  (—тепан   иричук),   Ѕелгорода   (√еоргий   √оликов),
Ќовосибирска (¬иктор “олоконский) и многих других муниципальных  образований
и составили тот основной кост€к самосто€тельных муниципальных политиков,  на
который федеральна€ власть может опиратьс€ при проведении  следующего  этапа
реформы местного самоуправлени€.
     Ќельз€ сказать, чтобы процесс  самосто€тельных  муниципальных  выборов
проходит  всегда  гладко  (так,  приобрели  широкую  известность  длительные
конфликты по поводу муниципальных выборов в  ќбнинске  ( алужска€  область),
—нежинске   („ел€бинска€   область),   —амаре,   Ќовокузнецке   ( емеровска€
область),  однако  население,  казалось  бы  утомленное  чередой   "больших"
выборов, продолжает принимать активное участие в формировании  муниципальных
органов.
     — завершением  процесса  выборов  органов  местного  самоуправлени€  в
политической жизни страны неизбежно и закономерно  по€вл€етс€  нова€  группа
носителей экономических,  а  значит,  и  политических  интересов  -  местных
политиков, должностных  лиц  и  служащих  органов  местного  самоуправлени€,
св€занных   самой   сутью   своего   существовани€    и    де€тельности    с
ответственностью перед избравшим их населением муниципальных образований,  а
значит, и с интересами этого населени€.
     ѕрактически можно говорить о  завершении  формировани€  широкого  сло€
муниципальных  де€телей,  в  силу  принципов  самого  своего   существовани€
вынужденных   добиватьс€    обеспечени€    условий    эффективности    своей
де€тельности, а значит, и способных формулировать  совместный  муниципальный
интерес как на региональном, так и на федеральном уровн€х.
      “аким  образом,  на   муниципальном   уровне   по€вл€етс€   мощнейша€
политическа€ и  административна€  группа  поддержки  и  реализации  реформы,
группа, способна€ осознанно сформулировать  перед  государством  необходимые
услови€ дл€ реализации  финансово-экономической  самосто€тельности  местного
самоуправлени€    -    сформулировать    перед    государственной    властью
"муниципальный заказ".
     ¬ услови€х отсутстви€ какого-либо  обобщени€  опыта  решени€  проблем,
ежедневно  сто€щих  перед  местными  власт€ми,  отсутстви€   государственной
политики   подготовки   муниципальных   кадров,   муниципальна€   группа   и
представл€ющие  ее  интересы  многочисленные  общественные  организации  уже
сейчас  вынуждены  заниматьс€   инициированием   научных   и   аналитических
исследований,  организацией  структур  "самообучени€",   научно-практических
конференций и семинаров по обмену реальным опытом  выживани€  муниципального
хоз€йства в сегодн€шних услови€х.
     ѕлодотворность этой работы  обеспечиваетс€  тесным  взаимодействием  с
р€дом  немногочисленных  ученых,  сохранивших   богатейший   опыт   земского
самоуправлени€ дореволюционной –оссии, муниципального управлени€ 20-х  годов
периода  ЌЁѕа,  когда  существовала  великолепна€   российска€   школа   так
называемых "муниципалов" во главе с профессором  Ћ.ј.  ¬елиховым  (последние
труды  ¬елихова  и  его  учеников  о  науке  управлени€   поселени€ми   были
опубликованы  в  26-28-х   годах;   потом   страна   вернулась   к   жесткой
централизации, пропали эти, как говорили тогда,  "лженаучные"  книги,  а  за
ними и сами авторы). Ќаличие такого исторического опыта только  подтверждает
закономерность  происход€щих   в   муниципальной   области   процессов,   их
объективную необходимость. Ќесомненно, что общественное значение  и  вли€ние
муниципальных  политиков  будет  возрастать  по  мере  укреплени€   местного
самоуправлени€  и  самосто€тельности  местной  власти.  »менно   сегодн€шние
руководители органов  местного  самоуправлени€,  получившие  бесценный  опыт
выборных   битв   и    ежедневной    рутинной    борьбы    с    "вышесто€щим
администрированием",  знание  реальных  житейских  нужд  населени€,   умение
кропотливо  решать  проблемы  муниципального  хоз€йства  и  управлени€   без
политизированных заклинаний, и состав€т  в  ближайшее  врем€  кадровую  базу
управлени€  страной,  смен€т  воспитанных  прежней   политической   системой
администраторов. ѕодтверждением этой тенденции можно  считать  назначение  в
марте 1997 года  мэра  —амары  ќлега  —ысуева  вице-премьером  ѕравительства
–оссии и  последние  победы  мэров  »вана  —кл€рова  и  Ѕориса  √оворина  на
губернаторских выборах в Ќижегородской и »ркутской област€х.
     ћожно с уверенностью утверждать,  что  успешный  ход  реформы  местной
власти на принципах самоуправлени€ вр€д ли был бы возможен  без  многолетней
активной   де€тельности   разного   рода   ассоциаций    органов    местного
самоуправлени€,  таких  как  јссоциаци€  городов  —еверо-«апада,  јссоциаци€
сибирских и дальневосточных городов, јссоциаци€ городов  ёга  –оссии,  —оюза
–оссийских городов и —оюза малых городов –оссии и др.  ¬  недалеком  будущем
можно  прогнозировать,   кроме   того,   создание   на   базе   существующих
всероссийских  союзов  и  профильных  ассоциаций  (јссоциации   наукоградов,
јссоциации  закрытых  городов,  јссоциации  исторических  городов  и   т.п.)
 онгресса местных властей по типу аналогичных европейских организаций,  хот€
этому  сильно  мешают  возросшие  личностные  амбиции   р€да   руководителей
муниципальных ассоциаций.
     ¬се же необходимо признать, что практические результаты, достигнутые в
последние два  года  в  области  реформы  местного  самоуправлени€,  €вились
следствием  в  том  числе  и  работы  этих   объединений,   их   посто€нного
сотрудничества,  а   иногда   и   давлени€   на   органы   власти,   участи€
представителей объединений в  работе   онституционного  —овещани€,  во  всех
рабочих группах по подготовке законопроекта, подготовки в среде  объединений
кандидатов  в  депутаты,  кадров  дл€  органов  государственной   власти   и
управлени€.  –еальным  результатом  их  лоббистской   де€тельности   €вилось
проведение 17 марта 1995 г. в  ремле ¬сероссийского —овещани€  по  проблемам
местного самоуправлени€, на котором было прин€то решение о  создании  —овета
по реформе местного самоуправлени€ при ѕрезиденте –‘ -  органа,  призванного
координировать   де€тельность   государственных   структур   по   реализации
положений  онституции –‘ о местном самоуправлении.
     –еформа местного самоуправлени€ постепенно  переходит  в  новый  этап,
когда  наиболее  важным,   т.е.   определ€ющим   темп   движени€   по   пути
реформировани€ местных  органов  власти,  €вл€етс€  завершение  формировани€
собственной компетенции местного  самоуправлени€  и  финансово-экономической
базы местного  самоуправлени€  (прежде  всего  -  за  счет  разграничени€  с
субъектами ‘едерации).
     ¬ св€зи  с  изменением  задач  на  новом  этапе  реформы  неизбежно  и
изменение  принципов  де€тельности  и  формировани€   —овета   по   местному
самоуправлению при ѕрезиденте –оссии.
     ѕреобладающее участие в работе —овета на первом  этапе  представителей
федеральных органов государственной власти - "госчиновников" было  неизбежно
продиктовано  необходимостью  поддержки  различными  федеральными   органами
власти и  ведомствами  процесса  законодательного  обеспечени€  реформы,  и,
прежде   всего,   ее   организационного   этапа.   ¬   процесс    обсуждени€
первоочередных проблем  проведени€  реформы,  таким  образом,  "вт€гивались"
руководители федеральных структур, участвующих в  согласовании  готовившихс€
федеральных законопроектов, а также  члены  √осударственной  ƒумы  и  —овета
‘едерации, способные лоббировать идею реформы в ‘едеральном —обрании  (таким
образом,  формировалась  "федеральна€  группа"  поддержки  реформы  местного
самоуправлени€). ѕри этом треть состава —овета  была  все-таки  представлена
муниципальными де€тел€ми, прошедшими выборы населением.
     ясно, что дл€ 1995 года, когда был создан —овет, соотношение: треть  -
федеральные должностные лица, треть -  избранные  руководители  субъектов  и
члены ‘едерального —обрани€,  и  треть  Ц  выборные  муниципальные  де€тели,
наиболее объективно представл€ло расклад  сил  и  интересов  между  уровн€ми
власти при проведении реформы местного самоуправлени€.
      ак уже говорилось, в результате  первого  этапа  реформы  практически
сформировалс€  слой  муниципальных  де€телей,  в   силу   принципов   своего
существовани€  вынужденный  добиватьс€  обеспечени€  условий   эффективности
своей  де€тельности,  а  значит,  и   способный   формулировать   совместный
муниципальный интерес как на региональном, так и на федеральном  уровн€х.  ¬
св€зи   с   этим   неизбежно   изменение   и   принципов   формировани€,   и
административного статуса —овета по местному самоуправлению, то есть  прежде
всего расширенное (до двух третей) представительство  муниципального  уровн€
и обеспечение обозначенной в ѕослании  ѕрезидента  –оссийской  ‘едерации  на
1997  год  функции  координации  и  контрол€  за  ходом   реформы   местного
самоуправлени€.
     —оздание такого мощного координационного центра как —овет по  местному
самоуправлению   в   –оссийской   ‘едерации,   нар€ду   с   сильной   единой
общероссийской общественной структурой, лоббирующей как политические, так  и
экономические интересы муниципальных образований, и  позволит  обеспечить  в
ближайшее врем€ наиболее полный и эффективный учет  муниципальных  интересов
на федеральном уровне власти.



                    І3. «јƒј„» ‘≈ƒ≈–јЋ№Ќџ’ ќ–√јЌќ¬ ¬Ћј—“»
     
ак  отмечалось  в  ѕослании  ѕрезидента  –оссийской  ‘едерации  ‘едеральному
—обранию "ѕор€док во  власти  -  пор€док  в  стране"  (1997  г.),  важнейшее
вли€ние  на  развитие  и  укрепление  новой   государственности   –оссии   в
предсто€щие годы будут оказывать процессы,  св€занные  с  реформой  местного
самоуправлени€.  ќт  ее  успешного  проведени€  во  многом  будет   зависеть
эффективное функционирование всех уровней и  структур  власти  в  –оссийской
‘едерации.
      ƒо   недавнего   времени   положение   осложн€лось   тем,   что   при
сформировавшемс€ за последние годы мощном  слое  муниципальных  политиков  и
руководителей (мэры, главы местного самоуправлени€,  депутаты  муниципальных
советов и др.) практически отсутствовала едина€ государственна€  политика  и
координаци€   работы   всех   ветвей   власти   по   становлению    местного
самоуправлени€, решению его экономических и социальных проблем.
     ¬ этой  ситуации  особое  значение  приобретает  консолидирующа€  роль
ѕрезидента –оссийской ‘едерации как  гаранта  конституционных  прав  граждан
–оссийской   ‘едерации.   ¬   цел€х   осуществлени€    более    эффективного
взаимодействи€  ѕрезидента  –оссийской  ‘едерации  и   федеральных   органов
государственной власти с вновь избранными органами  местного  самоуправлени€
назрела необходимость усилени€  активности  политики  ѕрезидента  –оссийской
‘едерации  в  вопросах  развити€   местного   самоуправлени€,   существенное
усиление роли и значени€ существовавшего с 1995 года —овета  при  ѕрезиденте
–оссийской ‘едерации по местному самоуправлению, дл€ чего  было  определено,
что:
     не менее половины членов —овета должны €вл€тьс€ выборными должностными
лицами муниципальных образований;
     необходимо предусмотреть организацию при —овете посто€нно  действующих
комиссий по основным
     проблемам реализации реформы местного самоуправлени€;
      предусмотреть  возможность  оформлени€  решений  —овета   указами   и
распор€жени€ми ѕрезидента –оссийской ‘едерации.
     ”каз ѕрезидента –оссийской ‘едерации от 3 апрел€  1997  года  ?278  "ќ
первоочередных мерах по реализации ѕослани€ ѕрезидента –оссийской  ‘едерации
‘едеральному —обранию "ѕор€док во власти -
    пор€док в стране" в цел€х согласованного  проведени€  реформы  местного
самоуправлени€ предусматривал необходимость создани€ на  федеральном  уровне
координационного центра по делам местного самоуправлени€,  а  также  поручал
ѕравительству –оссийской ‘едерации  совместно  с  јдминистрацией  ѕрезидента
представить  ѕрезиденту   предложени€   о   разработке   системы   правовых,
финансовых  и  организационных  мер,  направленных  на  реализацию   реформы
местного самоуправлени€.
     ¬ соответствии  с  ѕосланием  ѕрезидента  –‘  на  ближайшие  два  года
задачами  государственной  политики  в   области   местного   самоуправлени€
€вл€ютс€:
     завершение формировани€ правовой базы,  обеспечивающей  становление  и
развитие местного
     самоуправлени€;
     создание необходимых условий дл€ формировани€  финансово-экономической
основы местного
     самоуправлени€;
     продолжение осуществлени€ мер по  государственной  поддержке  местного
самоуправлени€.
     ”читыва€ многоплановость этих  задач,  необходимы  следующие  меры  по
указанным направлени€м реформы.
     ѕравовые меры  должны  быть  направлены  прежде  всего  на  завершение
формировани€  федерального  законодательства,  создающего  правовые   основы
финансово-хоз€йственной самосто€тельности местного самоуправлени€.
     ¬ насто€щее  врем€  эта  задача  может  быть  решена  путем  доработки
проектов  федеральных  законов  о  Ќалоговом  и   Ѕюджетном   кодексах,   "ќ
финансовых основах местного самоуправлени€", "ќ государственных  минимальных
социальных стандартах",  законодательного  установлени€  пор€дка  расчета  и
компенсации местным  бюджетам  затрат  на  осуществление  органами  местного
самоуправлени€   отдельных   полномочий   органов   государственной   власти
–оссийской  ‘едерации,  дополнительных  расходов   и   утраченных   доходов,
возникающих   в   результате   решений,   прин€тых   федеральными   органами
государственной власти.
      ѕоскольку   обеспечение   финансово-хоз€йственной   самосто€тельности
местного самоуправлени€ во многом зависит от органов государственной  власти
субъектов –оссийской ‘едерации, необходима активна€  помощь  им  со  стороны
федеральных   органов   государственной   власти.   ”читыва€   недостаточное
обеспечение  органов  местного   самоуправлени€   кадрами,   имеющими   опыт
серьезной нормотворческой де€тельности, эта помощь может  оказыватьс€  путем
разработки  модельных   проектов   нормативных   правовых   актов   местного
самоуправлени€ по вопросам финансово-хоз€йственной де€тельности.
      ‘инансовые  меры  должны   предусматривать   создание   условий   дл€
обеспечени€ экономической, и прежде  всего  -  финансовой  самосто€тельности
муниципальной власти в цел€х  наиболее  полного  решени€  вопросов  местного
значени€. ѕод этим надо понимать не только создание правовых  условий  такой
самосто€тельности,  о  чем  говорилось  выше,   но   и   создание   реальных
практических    механизмов     финансировани€     государством     отдельных
государственных     полномочий,     осуществл€емых     органами     местного
самоуправлени€, а  также  компенсации  увеличени€  расходов  или  уменьшени€
доходов органов местного самоуправлени€  в  результате  реализации  решений,
прин€тых органами государственной власти.
      роме того, помимо создани€ правовой основы местных финансов и пр€мого
финансировани€  к  финансовым  мерам  необходимо  отнести  совершенствование
практики межбюджетных отношений между федеральным и местными  бюджетами,  то
есть  практическую  реализацию  бюджетного  законодательства   по   вопросам
межбюджетных отношений.
      »меет  смысл  проработать  также  вопрос  о  создании   условий   дл€
возможности  кредитовани€  муниципальных  образований  с  помощью  кредитно-
финансовых  учреждений,  к   примеру,   созданием   государственного   банка
муниципального кредита. “акой опыт в дореволюционной  –оссии  существовал  и
был  успешным  ( асса  земского  и  городского   кредита,   реорганизованна€
¬ременным  ѕравительством  в  √осударственный  Ѕанк  земского  и  городского
кредита).
      Ќельз€  обойти  такой  важнейший   источник   финансово-экономической
самосто€тельности
    муниципальных образований, каковым €вл€етс€ муниципальна€ собственность
на землю, гарантированна€  онституцией –оссийской  ‘едерации.  Ќеобходимо  в
кратчайший срок разработать  и  соответствующим  образом  утвердить  пор€док
отнесени€ земельных участков к муниципальной собственности, дл€ того,  чтобы
вывести  органы  местного  самоуправлени€  из  той  противоречивой  правовой
ситуации, в которой они порой  оказываютс€,  пыта€сь  реализовать  это  свое
конституционное право.
     ¬ организационной сфере выдел€ютс€ два круга проблем. ѕервый св€зан  с
созданием системы взаимодействи€ федеральных органов государственной  власти
с органами местного самоуправлени€. “акое взаимодействие  крайне  необходимо
прежде  всего  самой  государственной   власти,   ѕравительству   –оссийской
‘едерации в свете начинающихс€ жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой  и
социальной реформ, без активнейшего участи€  в  проведении  которых  органов
местного  самоуправлени€,  муниципальных  де€телей  эта  сложнейша€   задача
обречена на провал.
      ¬торой  круг  проблем  -   совершенствование   организации   местного
самоуправлени€,  в  том  числе  методическое  обеспечение  органов  местного
самоуправлени€ по вопросам структурной организации управлени€  муниципальным
хоз€йством и местными финансами, а также  подготовка  муниципальных  кадров.
Ёта  задача  может  быть  решена  созданием  системы  непрерывного  обучени€
муниципальных служащих. ¬ св€зи с этим  предстоит  реализаци€  перспективной
‘едеральной программы государственной поддержки местного самоуправлени€.
     — целью создани€ мощного координационного  центра  по  делам  местного
самоуправлени€ был прин€т ”каз ѕрезидента –оссийской  ‘едерации  от  29  ма€
1997  года  ?  531,  предусматривающий  образование  на  базе   —овета   при
ѕрезиденте  –‘   по   местному   самоуправлению   (€вл€вшегос€   номинальным
совещательным  органом)  —овета  по   местному   самоуправлению   –оссийской
‘едерации. ¬ цел€х обеспечени€  эффективной  де€тельности  —овета  ѕрезидент
–оссийской   ‘едерации   лично   возглавил   работу   —овета   по   местному
самоуправлению, утвердив этим же ”казом ѕоложение о —овете и его  состав,  с
участием  р€да  руководителей  √осударственной  ƒумы  и   —овета   ‘едерации
‘едерального  —обрани€,  ѕравительства  –оссийской  ‘едерации,   федеральных
министерств и ведомств. Ѕолее половины состава —овета, в соответствии с  его
ѕоложением - выборные главы муниципальных образований.
     Ќа —овет возлагаетс€ разработка  государственной  политики  в  области
местного  самоуправлени€,  обеспечение  взаимодействи€  федеральных  органов
власти, органов государственной  власти  субъектов  –оссийской  ‘едерации  и
органов местного самоуправлени€ по ее реализации, решение  других  важнейших
вопросов  развити€  местного  самоуправлени€,   подготовка   соответствующих
предложений ѕрезиденту –оссийской ‘едерации.
     ƒл€ осуществлени€  задач,  возложенных  ”казом  ѕрезидента  –оссийской
‘едерации, —овет имеет право запрашивать и получать в установленном  пор€дке
необходимые  материалы  от  федеральных  органов  власти,   органов   власти
субъектов   –оссийской   ‘едерации,   органов    местного    самоуправлени€,
предпри€тий, учреждений, организаций и должностных лиц, а также  заслушивать
на своих заседани€х информацию соответствующих должностных лиц.
     ƒл€ организации посто€нной работы —овет должен образовать комиссии  по
основным направлени€м своей де€тельности. ѕредседатели  комиссий  избираютс€
—оветом только  из  числа  его  членов,  €вл€ющихс€  выборными  должностными
лицами местного самоуправлени€,  а  в  состав  комиссий  по  решению  —овета
нар€ду с членами —овета могут входить и иные лица.
       роме  того,  —овет  и  образованные  им  комиссии  могут   создавать
посто€нные  и  временные  рабочие  группы  дл€  предварительной   подготовки
вопросов, которые предполагаетс€ рассмотреть на заседани€х —овета,  а  также
привлекать в установленном пор€дке дл€ осуществлени€ отдельных работ  ученых
и специалистов, в том числе на договорной основе.
     Ќеобходимо подчеркнуть и еще один важный момент:  члены  —овета  имеют
право принимать участие в работе федеральных органов исполнительной  власти,
органов исполнительной  власти  субъектов  –оссийской  ‘едерации  и  органов
местного  самоуправлени€  при  рассмотрении  ими   вопросов,   св€занных   с
возложенными на —овет задачами.  Ёто  позволит  обеспечить  широкое  участие
членов —овета в процессах  проведени€  реформы  местного  самоуправлени€  не
только в рамках заседаний —овета  и  его  комиссий,  позволит  рассматривать
членов  —овета  как  энергичных  сподвижников   и   организаторов   процесса
становлени€ местного самоуправлени€ в –оссийской ‘едерации.
     ѕоложение  о  —овете  определ€ет  механизмы  организации  его  работы.
ѕрактика де€тельности предыдущего —овета  подсказывала,  что  необходимо  не
только решение  организационных  вопросов,  но,  прежде  всего,  обеспечение
содержательного аспекта де€тельности —овета. Ёто, прежде всего,  координаци€
де€тельности  структурных  подразделений  в  федеральных   органах   власти,
занимающихс€  вопросами  местного  самоуправлени€,  организаци€   подготовки
законопроектов по вопросам местного  самоуправлени€,  посто€нна€  работа  со
средствами  массовой  информации  и  научной  общественностью,   координаци€
работы с аппаратами обеих палат  ‘едерального  —обрани€,  с  ассоциаци€ми  и
союзами местных властей, работа с органами местного самоуправлени€.
     ¬ св€зи с этим, дл€  обеспечени€  де€тельности  —овета,  разработки  и
реализации политики  ѕрезидента  –оссийской  ‘едерации  в  области  местного
самоуправлени€  создано  ”правление  ѕрезидента  –оссийской   ‘едерации   по
вопросам местного самоуправлени€.
      ќпределенные  ”казом  ѕрезидента  полномочи€  и   компетенци€   вновь
созданного —овета и его рабочего аппарата поставили  данный  координационный
орган в один  р€д  с  —оветом  Ѕезопасности  и  —оветом  обороны  –оссийской
‘едерации, стали крупной политической  акцией,  направленной  на  укрепление
российской государственности и стабильности в обществе.
     ѕервое  заседание  —овета  прошло  10  июн€  1997  г.  в   ремле,  под
председательством ѕрезидента –‘. ¬ повестку дн€ было  включено  рассмотрение
двух вопросов: ќб основных направлени€х реформы  местного  самоуправлени€  в
–оссийской  ‘едерации  (доклад  «аместител€  ѕредседател€  ѕравительства  –‘
ќ.Ќ.—ысуева,  представл€вшего  проект   ”каза   ѕрезидента,   разработанного
ѕравительством совместно  с  јдминистрацией  ѕрезидента  –‘)  и  ќ  создании
конгресса  муниципальных  образований  –оссийской  ‘едерации  (доклад  главы
местного самоуправлени€ - мэра г.»жевска ј.».—алтыкова).
     ѕо первому вопросу —овет прин€л решение о внесении в двухдневный  срок
доработанного, с  учетом  состо€вшегос€  на  заседании  обсуждени€,  проекта
”каза  "ќб  основных  направлени€х   реформы   местного   самоуправлени€   в
–оссийской ‘едерации" на подпись ѕрезиденту –‘.  роме  того,  было  признано
целесообразным внесение в кратчайшие сроки на ратификацию в  √осударственную
ƒуму ≈вропейской ’артии о местном самоуправлении.
     ѕо второму вопросу —оветом  было  поручено  секретарю  —овета  создать
рабочую группу с участием представителей союзов и  ассоциаций  муниципальных
образований дл€ подготовки предложений по основным принципам формировани€  и
де€тельности  онгресса муниципальных образований –оссийской ‘едерации.
     Ћогическим продолжением заседани€ —овета стало прин€тие 11  июн€  1997
г. ”каза ѕрезидента –оссийской ‘едерации ?  568  "ќб  основных  направлени€х
реформы   местного   самоуправлени€",   определившего   развитие    местного
самоуправлени€ приоритетным(!) направлением де€тельности ѕрезидента –‘ и
    ѕравительства –‘.
     ѕосле серии встреч представителей муниципальных  образований  с  целым
р€дом руководителей ѕравительства –‘  (ј.Ѕ.„убайс,  Ѕ.≈.Ќемцов,  ќ.Ќ.—ысуев)
было прин€то решение  о  создании  при  ѕравительстве  –оссийской  ‘едерации
—овета руководителей  муниципальных  образований  по  проведению  социально-
экономических реформ.
      ¬  соответствии  с  решением  —овета   по   местному   самоуправлению
активизировалась работа по выработке единых подходов существующих  союзов  и
ассоциаций местного самоуправлени€ к принципам формировани€  и  де€тельности
 онгресса муниципальных  образований  –оссии,  что  позвол€ет  наде€тьс€  на
создание мощной общенациональной структуры, лоббирующей  на  государственном
уровне  интересы  местного  самоуправлени€,  и  €вл€ющейс€  по  сути   неким
аналогом —овета ‘едерации. –ечь, по существу,  может  идти  об  установлении
статуса   онгресса  ”казом  ѕрезидента  –‘  и  определении   в   нем   таких
об€зательных полномочий, как  участие  в  подготовке  федерального  бюджета,
разработке необходимых законов и социально-экономических  программ,  впр€мую
затрагивающих интересы муниципальных образований.
     ѕринципиально важным дл€ дальнейшего развити€ местного  самоуправлени€
стало  прин€тие  федеральных  законов   "ќ   финансовых   основах   местного
самоуправлени€ в –‘" и "ќб основах муниципальной службы в –‘".
      –ешение  всех  этих  проблем  позвол€ет,  на  мой   взгл€д,   считать
практически выполненными задачи, поставленные перед  федеральной  властью  в
ѕослании ѕрезидента –‘ ‘едеральному —обранию  на  1997  год,  и  перейти  ко
второму  этапу  реформы  местного  самоуправлени€  -  созданию  условий  его
социально-экономической    дееспособности,    условий     реализации     его
конституционных полномочий.


                           І4. Ќј —“џ ≈ »Ќ“≈–≈—ќ¬
    ¬
ернемс€ к  ситуации,  складывающейс€  в  ходе  реализации  реформы  местного
самоуправлени€ на уровне государственной власти субъектов ‘едерации.
     ѕо практическому формированию полноценного местного самоуправлени€ как
процессу,  организуемому  и   направл€емому   государством,   все   субъекты
‘едерации  дел€тс€  примерно  на  три  группы,  объединенные  отношением  их
руководителей не к той или иной системе построени€ местного  самоуправлени€,
а к  включению  общественного  элемента  (населени€)  в  систему  управлени€
территорией и решени€ местных проблем, т.е. к принципу народовласти€.
     ѕерва€ группа ("поддержки"): субъекты ‘едерации, руководители  которых
осознают роль самоуправлени€ в  стабилизации  политической  и  экономической
обстановки в регионе  и  рассматривают  эффективно  функционирующую  систему
самоуправлени€ как опору органов государственной власти  субъекта  ‘едерации
и их руководства во взаимоотношени€х с ÷ентром  при  однозначном  отсутствии
сепаратистских устремлений. ¬ таких регионах были организованы  и  проведены
выборы в органы местного самоуправлени€ (в некоторых - еще в 94-95  гг.),  в
подавл€ющем большинстве муниципальных  образований  избраны  главы  местного
самоуправлени€, идет интенсивна€  разработка  законодательства  по  вопросам
обеспечени€
    организационной    и    экономической    самосто€тельности     местного
самоуправлени€.
     ƒл€  данных  регионов  дальнейша€  реализаци€  реформировани€  местных
органов власти представл€ет предмет согласовани€ интересов  и  разграничени€
компетенции ‘едерации,  ее  субъекта  и  муниципальных  образований  на  его
территории.
       о  второй  группе   ("пассивного   сопротивлени€")   можно   отнести
большинство субъектов ‘едерации, руководители которых  прагматично  движутс€
"в русле общей  политики",  не  поспеша€,  но  и  не  демонстриру€  "особой"
позиции. ¬ таких регионах, как правило, до конца 1996 года проведены  выборы
органов местного самоуправлени€. –азработка законодательства  ограничиваетс€
закреплением   статуса   органов   государственной   власти   и    услови€ми
формировани€ органов  местного  самоуправлени€,  регламентаци€  же  вопросов
обеспечени€ де€тельности органов местного самоуправлени€  откладываетс€  под
предлогом неготовности федерального законодательства.
     ѕри проведении второго, "экономического"  этапа,  особенно  болезненно
воспринимаемого  государственной   властью   данных   субъектов   ‘едерации,
федеральна€ власть уже может  опиратьс€  на  практически  сформированный  на
первом  этапе  реформы  слой  муниципальных   де€телей,   использу€   методы
давлени€: как "сверху" - через  стимулирование  и  координацию  де€тельности
субъектных  законодателей  в  цел€х  создани€  единого  правового  пол€  дл€
де€тельности местного самоуправлени€; так и "снизу" - через участие  органов
местного самоуправлени€ в формировании  законодательных  и  представительных
структур на уровне субъекта ‘едерации,  а  также  лоббирование  практических
интересов муниципалитетов в исполнительных органах государственной власти.
     Ќу и, наконец, третью группу  ("активного  сопротивлени€")  составл€ют
субъекты ‘едерации, руководители которых декларируют и осуществл€ют  "особый
путь" под прикрытием псевдонациональной или  псевдореформаторской  риторики.
¬ этих регионах, как правило, понадобилось  не  менее  года,  чтобы  избрать
правомочные  законодательные  органы  государственной  власти,  так   и   не
сумевшие  обрести   политическую   самосто€тельность.   ¬   св€зи   с   этим
законодательна€    база,    как    правило,    противоречит     федеральному
законодательству  либо  не  разработана,  представительные  органы  местного
самоуправлени€ избраны частично, либо  не  избраны,  местные  органы  власти
составл€ют единую систему исполнительной власти и не могут  €вл€тьс€  опорой
федерального центра в проведении реформы.
     –уководители таких регионов, конечно,  за  реформы  и  за  демократию,
но... "поэтапную", "с учетом национальных традиций",  иначе  -  "раздрай  по
вертикали",  "эскалаци€   сепаратистских   настроений".   Ќаиболее   типична
легальна€    аргументаци€:     "...делегирование     полномочий     местному
самоуправлению должно идти поэтапно: вначале  субъекту  ‘едерации,  а  затем
уж... на места", "субъект  (читай  -  руководитель)  сам  вправе  определ€ть
степень готовности населени€ к самоуправлению".
      —убъекты  ‘едерации  этой  группы,   кроме   позиции   руководителей,
объедин€ет также сходное геостратегическое положение: как  правило,  богатые
сырьевые или финансово-экономические ресурсы  при  политических  (повышенный
статус  самосто€тельности)  или  географических  (пригранич-ное   положение,
отдаленность от ÷ентра) возможност€х самосто€тельной их  реализации.  √де-то
выборы не назначались, а где-то раз  за  разом  "из-за  не€вки  избирателей"
проваливались. ¬ли€ние на внутриполитические  процессы  в  регионе  реальной
позиции первого лица в таких услови€х огромно, если не определ€юще.
     » именно руководители этих  регионов,  "с  учетом  имеющегос€  опыта",
наиболее последовательно и непримиримо критикуют как ‘едеральный  закон  "ќб
общих   принципах   организации   местного   самоуправлени€   в   –оссийской
‘едерации", так и конституционные принципы местного самоуправлени€.
      ¬р€д  ли   это   можно   назвать   укреплением   демократии,   да   и
государственности тоже.
     “ака€ ситуаци€ ставит вопрос дл€ федеральной власти. ƒолжно ли местное
самоуправление формироватьс€ по единым общероссийским принципам  (принципам,
а  не  модел€м!)  -   и   объективно   сдерживать   сепаратистские   амбиции
региональных  вождей,  цементировать   государственность   в   услови€х   не
оформившегос€,   не   усто€вшегос€   федерализма.   »ли,   при   откровенном
игнорировании федерального закона и  свободном  трактовании  соответствующих
положений   онституции  –оссии,   организаци€   местной   власти   в   таких
сверхсамосто€тельных регионах будет строитьс€ по своим правилам,  под  своих
властителей, то есть способствовать усилению "регионализа-ции"  в  интересах
узких административно-экономических "элит", в ущерб как  общегосударственным
интересам, так и интересам населени€ этих регионов.
      аковы возможные рычаги воздействи€ государственной власти  –оссийской
‘едерации по  преодолению  такого  правового  сепаратизма,  выражающегос€  в
фактическом ограничении части населени€ –оссийской ‘едерации  в  пользовании
полным объемом  гражданских  прав  и  свобод,  гарантированных   онституцией
–оссии?
     ѕрежде всего - скорейша€ разработка и прин€тие на  федеральном  уровне
правового    механизма,    обеспечивающего    соответствие     "субъектного"
законодательства    онституции   –оссийской   ‘едерации    и    федеральному
законодательству. » тут сложность, может быть,  не  в  самом  механизме,  а,
скорее, в том, как его  "встроить"  в  действующую   онституцию,  в  сложную
систему правовых взаимоотношений федерального центра и субъектов  ‘едерации.

      ‘едеральный  закон   "ќб   общих   принципах   организации   местного
самоуправлени€  в  –оссийской  ‘едерации"  предусматривает   ответственность
органов  местного  самоуправлени€  как  перед  населением,   так   и   перед
государством. Ќо така€ ответственность  до  сих  пор  не  предусмотрена  дл€
органов государственной власти субъектов ‘едерации!
      “ем  не  менее   существующих   государственных   институтов   вполне
достаточно,   чтобы   обеспечить   сохранение   де€тельности    региональных
руководителей  исполнительных  органов  государственной  власти  в  правовых
рамках, определ€емых существующим федеральным  законодательством,  -  и  это
скорее уже  вопрос  к  правоохранительным  органам,  об€занным  обеспечивать
однообразное исполнение законов на всей территории государства.
      Ќар€ду  с  неизбежным   использованием   вышеперечисленных   правовых
механизмов,  федеральный  центр  просто  об€зан  в   посто€нном   и   тесном
взаимодействии с вновь  избранными  руководител€ми  органов  государственной
власти  регионов  использовать  все  имеющиес€   в   его   арсенале   методы
принуждени€ и убеждени€, чтобы постепенно сглаживать различие  в  социальном
и экономическом уровне обеспечени€ политических прав  и  свобод  граждан,  в
том числе и права на осуществление местного  самоуправлени€,  -  то,  что  и
делает нас гражданами единого государства.
     “аким образом, одной из главных и политически  сложных  задач  второго
этапа реформы  местного  самоуправлени€,  имеющего  целью  создание  условий
организационной и экономической самосто€тельности  местного  самоуправлени€,
вы€вл€етс€  необходимость  осмысленных  действий  федерального   ÷ентра   по
законодательному    обеспечению    федеральных     гарантий     формировани€
экономической базы местного самоуправлени€ и его правовой  защиты,  а  также
формированию  в  регионах  группы  интересов,  обеспечивающих  поддержку   и
проведение реформы на уровне государственной власти субъектов ‘едерации.
     ќгромное значение дл€ успешного решени€ этих проблем  может  и  должно
оказать  усиление  роли  и  вли€ни€  на  региональном  уровне  муниципальной
группы, ее участие в формировании субъектного законодательства  по  вопросам
местного самоуправлени€. ѕонимание необходимости  вли€ни€  на  этот  процесс
должно привести к активному участию  муниципального  уровн€  в  формировании
законодательных органов власти субъектов ‘едерации (только в  1997г.  прошли
выборы законодательных органов в 36 регионах!).
     ¬озможно использование следующих организационных форм такого участи€:
    через поддержку на выборах от своих территорий  конкретных  кандидатов,
выступающих носител€ми
     "муниципального заказа" в целом и  лоббировани€  конкретных  интересов
данной территории;
     через непосредственное участие в  выборах  и  работе  законодательного
органа государственной власти
     представителей муниципальной власти, включа€  и  непосредственно  глав
муниципальных образований;
      наконец,   наиболее   кардинальна€   и   эффективна€   форма   защиты
муниципальных интересов в
     законодательном органе - двухпалатна€ система организации де€тельности
регионального парламента
      (втора€  палата  формируетс€  пр€мым  делегированием   представителей
муниципальных образований по
     типу —овета ‘едерации).
      ѕервый  метод  пон€тен  и   наиболее   распространен   в   технологии
формировани€  и  де€тельности  любого  представительного  органа  власти,  и
проблема  тут  только  в  своевременном  осознании   самими   муниципальными
образовани€ми  и  их  лидерами  необходимости  целенаправленного  проведени€
такой политики,  как  противовеса  избирательным  кампани€м  политических  и
коммерческих структур.
     ¬торой подход, в силу  недостаточной  проработанности  федерального  и
регионального  законодательства,  вызывает  р€д  вопросов.  ¬   целом   р€де
субъектов ‘едерации  считаетс€  само  собой  разумеющимс€,  что  назначенные
ранее главы местных  администраций,  широко  представленные  в  региональных
парламентах  образца  1993-1996гг.,  в  случае   своего   избрани€   главами
муниципальных  образований  вынуждены  будут  покинуть  стены   региональных
парламентов и не смогут участвовать в следующих выборах.
     ќднако правовой анализ по этому вопросу  показывает,  что  действующее
федеральное  законодательство   не   содержит   запрета   на   осуществление
депутатской  де€тельности  в  законодательных   (представительных)   органах
государственной   власти   субъекта   –оссийской    ‘едерации    гражданами,
€вл€ющимис€ выборными должностными лицами местного самоуправлени€.
      ¬озможные  соответствующие  ограничени€  могут   быть   предусмотрены
региональными  законами  (в  том  числе  и  по  вполне   пон€тному   желанию
исполнительной  власти  избежать   законодательного   вли€ни€   на   процесс
разграничени€ полномочий и  собственности,  квалифицированного  контрол€  за
своей    де€тельностью    со    стороны    профессионально    подготовленных
представителей  муниципального  уровн€),  но  вр€д   ли   это   приведет   к
долговременному  желаемому  результату.  “ем  более,   что   в   подавл€ющем
большинстве  регионов  эти  вопросы  до   насто€щего   времени   просто   не
урегулированы,  и  принципиально  этот  вопрос,  видимо,  будет  разрешен  в
текущем году на уровне  федерального  законодательства  (тут  можно  ожидать
довольно ожесточенных баталий в обеих палатах ‘едерального —обрани€).
     „то же касаетс€ внедрени€ в систему организации государственной власти
на уровне регионов двухпалатного устройства представительной власти, то  это
наиболее непроработанный, но, на мой взгл€д, и наиболее  эффективный  способ
согласовани€    интересов    населени€,    муниципальных    образований    и
государственной   власти   субъектов   ‘едерации.     роме    отечественного
исторического опыта (губернские  земские  собрани€  в  –оссии  формировались
исключительно путем пр€мого делегировани€  представителей  уездных  земств),
есть достаточно широко распространенна€  зарубежна€  практика  использовани€
такого  принципа,  особенно  в  государствах  с   федеративными   принципами
устройства. «аслуживают внимательного анализа и попытки отработать  подобную
модель в —вердловской области, р€де других субъектов  –оссийской  ‘едерации.
¬  любом   случае,   было   бы   целесообразно   предусмотреть   возможность
использовани€  принципа  двухпалатности  в  федеральном  законе   об   общих
принципах   организации   представительных    и    исполнительных    органов
государственной власти субъектов ‘едерации.
     Ќеобходимо заметить, что задача муниципальной группы в некоторой  мере
облегчаетс€ тем, что объективно в усилении роли  муниципального  уровн€  при
формировании региональных парламентов должны  быть  заинтересованы  все  три
уровн€ власти: муниципальный, региональный и федеральный.  ѕоследние  крайне
нуждаютс€ в конструктивности  взаимодействи€  региональных  законодателей  с
исполнительной  властью  и  отходе  от  излишней  идеологизации   неизбежных
противоречий между представительной и исполнительной  властью.   роме  того,
дл€ федеральной власти принципиально важен качественный состав  региональных
парламентов,   обеспечивающий   политическую   ло€льность   или   хот€    бы
предсказуемость своего председател€, обладающего  в  качестве  члена  —овета
‘едерации полновесным голосом при решении важнейших вопросов на  федеральном
уровне.
     ¬се же, несмотр€ на то,  что  на  федеральном  уровне  государственной
власти остаетс€ еще  достаточно  других  нерешенных  вопросов,  с  прин€тием
‘едерального закона "ќб общих принципах организации местного  самоуправлени€
в –оссийской ‘едерации" и проведением на его основе  муниципальных  выборов,
дальнейшее  развитие  реформы  местного  самоуправлени€   переместилось   на
уровень субъектов  –оссийской  ‘едерации,  войд€  в  пр€мую  зависимость  от
мудрости и  ответственности  руководителей  органов  государственной  власти
субъектов  ‘едерации,  от  отношени€  к  этому   вопросу   законодателей   в
региональных парламентах.
      »менно  активное  участие  муниципальных  политиков  в   де€тельности
региональных  парламентов,   своевременна€   подготовка   и   прин€тие   ими
качественного  "субъектного"  законодательства  о   местном   самоуправлении
€вл€ютс€ сейчас  показателем  готовности  и  способности  государственной  и
муниципальной власти реализовать прогрессивные положени€  новой   онституции
и ‘едерального законодательства.


                       І5. ѕ–ј¬ќ Ќј —јћќ—“ќя“≈Ћ№Ќќ—“№
    √
овор€  о  реализации  конституционного  права  населени€  на   осуществление
местного самоуправлени€,  необходимо  осознавать,  что  эффективность  этого
процесса во многом зависит не только от наличи€ всего комплекса  необходимых
законов, обеспечивающих организационную  и  экономическую  самосто€тельность
муниципальных образований,  но  и  от  понимани€  населением  своих  прав  и
возможностей в осуществлении местного самоуправлени€, от  способности  этими
правами грамотно воспользоватьс€.
      ќдним   из   факторов   самосто€тельности   местного   самоуправлени€
 онституци€  –‘,  а  за  ней  и  ‘едеральный  закон  "ќб   общих   принципах
организации местного самоуправлени€ в  –‘"  определ€ют  право  населени€  на
самосто€тельное определение структуры органов  местного  самоуправлени€.  Ќа
практике   это    осуществл€етс€    самосто€тельной    разработкой    устава
муниципального образовани€, в котором, нар€ду с другими  вопросами  местного
значени€, указываетс€ структура  и  пор€док  формировани€  органов  местного
самоуправлени€ данного  конкретного  муниципального  образовани€  (стать€  8
‘едерального закона "ќб общих
    принципах организации местного самоуправлени€ в –‘").
     ”же имеюща€с€ практика подготовки  и  прин€ти€  муниципальных  уставов
показывает, что этот, важнейший дл€ последующего успешного  функционировани€
муниципального  образовани€,  процесс  проходит  зачастую  под  воздействием
политической или  личностной  конъюнктуры  как  органов  и  должностных  лиц
государственной   власти   региона,   так   и   должностных   лиц   местного
самоуправлени€. ѕроще говор€, во многих случа€х право жителей  муниципальных
образований на создание оптимальной, наиболее подход€щей  дл€  специфических
условий их проживани€, модели местного управлени€ подмен€етс€  желанием  тех
или иных должностных лиц закрепить  через  правовые  механизмы,  только  еще
нарождающиес€  в  нашем  государстве,  конъюнктурную,  "удобную  дл€   себ€"
систему местного самоуправлени€.
     ќдно из про€влений такой тенденции выражаетс€ в разработке  на  уровне
субъекта   ‘едерации   так   называемых   типовых   уставов    муниципальных
образований.
     Ќаиболее €рким отражением таких процессов стала ситуаци€,  сложивша€с€
в „увашской –еспублике.
     √осударственным —оветом „увашской –еспублики был разработан  и  прин€т
типовой   устав   муниципального   образовани€,   отражающий   представлени€
законодател€ о принципах организации местного самоуправлени€  в  республике.
ѕочти   одновременно   с   этим    контрольно-организационным    управлением
администрации ѕрезидента республики был подготовлен  альтернативный  типовой
устав,  отражающий  позицию  по  этому  вопросу   администрации   ѕрезидента
республики.
     √лавы районных администраций не особенно скрывали,  что  на  них  было
оказано определенное давление, с тем, чтобы  типовой  устав,  подготовленный
администрацией (кстати, содержащий  грубейшие  нарушени€  как  федерального,
так  и  республиканского  законодательства)  решени€ми  немногочисленных   и
управл€емых  районных  "парламентов",  обрел  статус  полноценной  "районной
конституции".  ћинистерство  юстиции  республики,  закрыв  глаза  на   €вные
противоречи€ законодательству, регистрирует такие "продукты"  волеизъ€влени€
населени€,   ссыла€сь   на   то,   что   процедура   регистрации    €вл€етс€
"формальностью". √оссовет республики обращаетс€ в  √осударственную  ƒуму,  к
прокурору, в другие федеральные  и  республиканские  инстанции...  ¬  общем,
пошла писать губерни€.
     ј ведь и процитированное в эпиграфе  положение   онституции  –оссии  и
соответствующие нормы ‘едерального закона "ќб  общих  принципах  организации
местного  самоуправлени€  в  –оссийской   ‘едерации"   вовсе   не   случайно
определ€ют  необходимость  решени€  этого  вопроса  в  самих   муниципальных
образовани€х, а не  на  уровне  субъекта  ‘едерации.  –азличие  в  структуре
органов местного самоуправлени€  диктуетс€  не  тем,  в  каком  "суверенном"
субъекте –оссийской ‘едерации находитс€ данное муниципальное образование,  а
характерными особенност€ми именно самого муниципального  образовани€  -  его
территорией,  численностью  населени€,  географией  расположени€  и  многими
другими конкретными особенност€ми.
     Ќа тех общих принципах, которые диктуют  необходимость  той  или  иной
конкретной   структуры   органов   местного   самоуправлени€,   исход€    из
общемирового  опыта  решени€  подобных  проблем,  и   хотелось   бы   сейчас
остановитьс€.
     I. ќбщие принципы муниципальной организации
     ¬ соответствии с осуществл€емой в стране реформой местного  управлени€
на принципах
    самоуправлени€ население муниципального образовани€ получает  право  на
самосто€тельное решение вопросов местного значени€.
     ћуниципальным  образованием  действующее  законодательство  определ€ет
любое городское или сельское поселение,  несколько  поселений,  объединенных
общей территорией, часть поселени€, иную населенную территорию,  в  пределах
которых  осуществл€етс€  местное   самоуправление,   имеетс€   муниципальна€
собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправлени€.
     “акими муниципальными образовани€ми €вл€ютс€:
     город, район в городе, поселок;
     сельские поселени€ (село, деревн€, станица, хутор);
     район (уезд);
      волость,  сельский  округ  (группа  сельских  населенных  пунктов   с
закрепленными за ними территори€ми),
     сельсовет и другие.
       онкретные   виды   муниципальных   образований   устанавливаютс€   в
соответствии с законами субъектов
    –‘  с  учетом  исторических   и   иных   местных   традиций   (так,   в
соответствующих законах республик в  составе  –‘  используютс€  национальные
названи€ муниципальных образований: кожууны, сумоны, арбаны, улусы  и  т.п.,
не  мен€ющие,   однако,   принципа   территориального   или   поселенческого
объединени€ населени€).
     –еализаци€ населением конституционного права на местное самоуправление
возможна либо непосредственно, либо через  создаваемые  им  органы  местного
самоуправлени€ и избираемых должностных лиц.
     ќставл€€ за непосредственными формами пр€мого волеизъ€влени€ населени€
(местный  референдум,  сход  и  т.п.)   право   на   прин€тие   решений   по
принципиальным, наиболее существенным вопросам местного  значени€  (на  него
могут  быть  вынесены  вопросы  распор€жени€  муниципальной  собственностью,
строительства или приобретени€ объектов муниципального  хоз€йства,  планы  и
программы развити€ муниципального  образовани€),  необходимо  признать,  что
регул€рна€,   повседневна€   де€тельность    по    осуществлению    местного
самоуправлени€ и,  в  частности,  по  управлению  муниципальным  хоз€йством,
практически  невозможна  вне  системы   органов   местного   самоуправлени€,
наделенных  определенной   компетенцией,   необходимой   дл€   осуществлени€
возложенных на них населением функций.
     —тать€ 1 ‘едерального закона "ќб общих принципах организации  местного
самоуправлени€ в –оссийской ‘едерации" дает  следующее  определение  органов
местного самоуправлени€:
     "ќрганы местного самоуправлени€ - выборные и другие органы, наделенные
полномочи€ми на решение вопросов местного значени€ и не вход€щие  в  систему
органов государственной власти".
     ќрганы местного самоуправлени€ решают две группы вопросов:
     а) вопросы местного значени€,
     б) выполнение отдельных государственных полномочий.
     ќсновным  содержанием  де€тельности  органов  местного  самоуправлени€
€вл€етс€ решение  вопросов  местного  значени€.  ‘актически  они  определ€ют
функции местного самоуправлени€, его компетенцию.
      –ешение  вопросов  местного  значени€  население  осуществл€ет,   как
правило,  через  создаваемые  им  органы  местного   самоуправлени€,   путем
делегировани€ этим органам собственных прав, принадлежащей только  населению
компетенции.    —труктура    таких    органов    определ€етс€     населением
самосто€тельно. (ѕоскольку органы местного самоуправлени€ €вл€ютс€ одним  из
элементов  организации  управлени€  в  государстве,  государство   неизбежно
опираетс€ на них при решении вопросов государственной  политики.  √лавное  в
этом вопросе - не допустить, чтобы  взаимодействие  органов  государственной
власти и органов местного самоуправлени€ в единых цел€х  не  превратилось  в
диктат "сверху - вниз",  в  том  числе  и  по  вопросам,  не  нуждающимс€  в
государственном регулировании.)
     ќрганы местного  самоуправлени€  создаютс€  прежде  всего  в  св€зи  с
делегированием им части полномочий населени€ на  решение  вопросов  местного
значени€,   с   одновременным   наделением    соответствующей    достаточной
компетенцией.
     ѕоэтому органы местного самоуправлени€ можно классифицировать по:
     механизму делегировани€ полномочий;
     качеству делегированных полномочий;
     количеству делегированных полномочий.
      лассификаци€ по механизму делегировани€ полномочий
       онституци€  –оссии  закрепл€ет  только  один  из  многих   возможных
принципов классификации: по способу их образовани€, механизму  делегировани€
населением своих полномочий.
     "ћестное самоуправление осуществл€етс€ гражданами ... через выборные и
другие органы местного самоуправлени€" (часть 2 статьи 130  онституции  –‘),
причем дл€ выборных органов пор€док создани€ определ€етс€ в  соответствии  с
законодательством и уставами  муниципальных  образований.  ѕор€док  создани€
других  органов  определ€етс€  в  соответствии  с   уставами   муниципальных
образований.
     ѕод "другими" тут  необходимо  понимать  органы,  созданные  иным,  не
выборным,    путем    (например,    сформированные    путем    делегировани€
представителей других органов  или  организаций;  созданные  соответствующим
решением уполномоченного на то органа или должностного лица и т. д.).
     ѕринципиальное различие между такими органами состоит в том, что через
выборный  механизм  население  напр€мую  надел€ет   соответствующие   органы
собственной,   принадлежащей   только    ему    компетенцией,    позвол€ющей
осуществл€ть управление муниципальным хоз€йством в полном объеме  полномочий
собственника.  ¬се  остальные,  не  выборные  органы  создаютс€  именно  дл€
обеспечени€  делегированных  полномочий   и   не   располагают   собственной
компетенцией.
     ”ставом муниципального образовани€ может  быть  предусмотрено  наличие
выборного   должностного   лица   -   главы   муниципального    образовани€,
возглавл€ющего де€тельность  по  осуществлению  местного  самоуправлени€  на
территории муниципального  образовани€,  а  также  должности  иных  выборных
должностных  лиц  местного  самоуправлени€   (так,   в   ѕсковской   области
предусматриваетс€ выборна€ должность  шерифа  -  руководител€  муниципальной
милиции,   возможны   выборы    управл€ющего    муниципальным    хоз€йством,
муниципального казначе€ и т. д.).
     √лава муниципального образовани€  и  иные  выборные  должностные  лица
местного  самоуправлени€  надел€ютс€  собственной  компетенцией  по  решению
вопросов  местного  значени€  в  соответствии   с   уставом   муниципального
образовани€.
     Ќар€ду с выборными  должностными  лицами  в  управлении  муниципальным
хоз€йством,  как  правило,  принимают   участие   иные   должностные   лица,
назначаемые  или  утверждаемые  в   должности   компетентным   органом   или
должностным лицом и вход€щие в категорию муниципальных служащих.
      лассификаци€ по качеству делегируемых полномочий
       роме  различного  механизма   делегировани€   полномочий   (создани€
органов), необходимо  классифицировать  органы  местного  самоуправлени€  по
качеству делегируемых им  полномочий.  “ака€  классификаци€  предусматривает
наличие  органов  местного  самоуправлени€,  наделенных   представительными,
исполнительными и контрольными полномочи€ми  по  решению  вопросов  местного
значени€. ѕри этом представительные и контрольные  полномочи€  делегируютс€,
как правило, одному органу (представительному), но население  может  создать
и  отдельный,  специальный  орган,  наделенный   контрольными   полномочи€ми
(контрольный комитет, счетна€ палата и т. п.).
     ќб€зательным выборным органом, обладающим правом представл€ть интересы
населени€ и принимать  от  его  имени  решени€,  действующие  на  территории
муниципального  образовани€,  €вл€етс€   представительный   орган   местного
самоуправлени€, состо€щий из депутатов, избираемых  на  основе  всеобщего  и
пр€мого  избирательного  права  при  тайном  голосовании  в  соответствии  с
федеральными законами и законами субъектов –оссийской ‘едерации.
     ћестное самоуправление - власть, наиболее  приближенна€  к  населению.
Ѕлизость  определ€етс€  не  столько  ее  местом  в  иерархической  лестнице,
сколько теми функци€ми, которые она выполн€ет. «анима€сь вопросами  местного
значени€, она должна решать их в интересах населени€. ѕоэтому  муниципальное
управление предусматривает  об€зательное  наличие  представительных  органов
местного самоуправлени€, за исключением  случаев,  когда  их  функции  может
выполн€ть сход.
     «акон определ€ет исключительное ведение представительных органов:
     1.прин€тие общеоб€зательных правил по предметам ведени€ муниципального
образовани€, предусмотренных уставом муниципального образовани€;
     2.утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
     3.прин€тие планов  и  программ  развити€  муниципального  образовани€,
утверждение отчетов об их исполнении;
     4.установление местных налогов и сборов;
      5.установление  пор€дка  управлени€  и   распор€жени€   муниципальной
собственностью;
      6.контроль  за  де€тельностью  органов  местного   самоуправлени€   и
должностных   лиц   местного   самоуправлени€,   предусмотренных    уставами
муниципальных образований (часть 2 статьи 15 ‘едерального закона  "ќб  общих
принципах организации местного самоуправлени€ в –оссийской ‘едерации").
         полномочи€м  представительных  органов   местного   самоуправлени€
необходимо  отнести  и  сформулированное  Ћ.  ј.  ¬елиховым  право   издани€
об€зательных   постановлений.   ѕо   его   определению,   "главное   отличие
муниципального   закона    (об€зательного    постановлени€)    от    законов
государственных состоит в том, что первый имеет силу только  дл€  территории
муниципального образовани€ и относитс€ лишь к  вопросам  местного  значени€,
предметам муниципального хоз€йства и благоустройства".
     ¬иды нормативных актов, которые имеют право принимать органы  местного
самоуправлени€,  перечисл€ютс€  в  уставе  муниципального  образовани€  и  в
законах  субъектов  –‘.  ќбычно  к  ним  относ€т:  решени€  и  постановлени€
выборного  органа  или  главы  муниципального  образовани€  -  по   вопросам
осуществлени€ местного самоуправлени€; распор€жени€ и приказы - по  вопросам
внутренней организации де€тельности органов местного самоуправлени€.
     ƒействующее федеральное законодательство не обусловливает об€зательное
создание  в  муниципальных  образовани€х  исполнительных  органов   местного
самоуправлени€, предусматрива€  возможность  избрани€  главы  муниципального
образовани€  и  других  выборных  должностных  лиц,  надел€емых   при   этом
собственной  компетенцией  по   решению   вопросов   местного   значени€   в
соответствии с уставом муниципального образовани€.  роме этого, в  названном
уставе помимо представительных органов и выборных должностных  лиц  местного
самоуправлени€ могут быть предусмотрены и иные  органы  и  должностные  лица
местного самоуправлени€. ѕод этим, как правило, и  подразумеваетс€  создание
органов,  надел€емых  компетенцией  дл€  исполнени€   решений,   принимаемых
населением муниципального образовани€ или его представительным органом.
     √овор€ об общих принципах организации таких  органов,  Ћ.  ј.  ¬елихов
справедливо отмечал
    следующее:
     "  аппарату местного самоуправлени€, отвечающему своей цели,  надлежит
примен€ть следующие общие требовани€. ¬о-первых, он  должен  правильно  и  с
достаточной  гибкостью  отображать  подлинные  интересы  и  нужды   местного
сообщества; во-вторых, он должен соответствовать принципу  экономии  средств
и сил, т.е. при наименьших затратах  на  его  содержание,  работать  быстро,
гладко и без излишних формальностей, и, в-третьих, он  должен  выдвигать  на
исполнительные должности людей опытных и  ответственных,  создава€  дл€  них
наиболее благопри€тную обстановку работы."
       ѕолномочи€   представительного   органа,   а    также    компетенци€
исполнительных органов местного  самоуправлени€  должны  быть  определены  и
закреплены в муниципальном(местном) уставе.
     ¬иды органов местного самоуправлени€:
     представительные:  —обрание  представителей,  —овет  депутатов,  ƒума,
’урал  (–еспублика  “ыва),  муниципальный  совет,  муниципальное   собрание,
муниципалитет,   окружной   сельский   (поселковый)    омитет   (—аратовска€
область);
     исполнительные: местна€  администраци€,  волостна€  управа,  исполком,
мэри€.
      онкретные названи€ органов  местного  самоуправлени€,  а  также  глав
муниципального  образовани€  (глава  администрации,   председатель   —овета,
председатель исполкома, мэр, городской голова, посадник  и  т.  п.)  и  иных
выборных должностных лиц  местного  самоуправлени€  и  сроки  их  полномочий
определ€ютс€, как правило, соответствующим законодательством  субъектов  –‘.
ќднако в целом  р€де  субъектов  –‘  (¬ологодска€  обл.,  ¬оронежска€  обл.,
Ќовгородска€  обл.   и   др.)   вопрос   наименовани€   представительных   и
исполнительных  органов  местного  самоуправлени€  отнесен   к   компетенции
местного самоуправлени€ и в каждом конкретном случае определ€етс€  в  уставе
муниципального образовани€.
      лассификаци€ по количеству делегированных полномочий
     ≈ще одной возможной классификацией может быть разделение как выборных,
так и создаваемых иным способом органов по объему,  количеству  делегируемых
полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.
     » представительные, и исполнительные  органы  местного  самоуправлени€
могут создавать посто€нные или временные специальные органы  дл€  реализации
отдельных  полномочий,  как  правило,  выдел€емых  по  отраслевому  принципу
(комитеты  и  комиссии  дл€  решени€  отдельных  вопросов,   самосто€тельные
подразделени€   местных   администраций,   муниципальные    организации    и
предпри€ти€).
     “аким образом, делегирование полномочий населени€ приводит к  созданию
в муниципальных образовани€х целой системы взаимосв€занных органов  местного
самоуправлени€ с  различной  компетенцией,  различающихс€  по  механизму  их
создани€, качеству и количеству делегируемых им полномочий.
      ќднако  можно  вы€вить   и   систематизировать   основные,   наиболее
распространенные схемы построени€ таких структур.
     II. ќрганизационные модели муниципальных структур
     ¬ основных чертах муниципальные органы различных  стран,  за  немногим
исключением, обладают одним общим типом структуры. Ћ. ј. ¬елихов отмечал:  "
— тех пор как швейцарские городские коммуны (Ѕерн, ∆енева, Ћюцерн,  ÷юрих  и
др.) окончательно  отказались  от  практически  невозможного  в  наше  врем€
решени€ муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип  муниципального
уклада  построен  почти  повсеместно  по  следующей  ступенчатой  схеме:  1)
муниципальный избирательный корпус,  как  база,  2)  вышедший  из  его  лона
распор€дительный  совет,  3)  исполнительный  орган,  и  4)  на  верху  этой
пирамиды  -  должностное  лицо,  облеченное  ролью   высшего   представител€
муниципальной  коммуны.  Ќачина€  с  20-х   гг.   этот   почти   повсеместно
распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен  в
р€де стран ≈вропы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции,  от
особого исполнительного органа, поручив  исполнительные  функции  единолично
высшему должностному лицу муниципального образовани€  или  же  соедин€€  как
распор€дительную, так и  исполнительную  власть  в  едином  представительном
органе."
      –ассмотрим  примерные  модели  организации  местного  самоуправлени€,
которые  могут  быть  использованы  в  качестве  базовых   при   определении
структуры органов местного самоуправлени€ в каждом конкретном  муниципальном
образовании,   с   учетом   социальной   среды,   условий   функционировани€
муниципального хоз€йства и исторических традиций.
    ¬озможные  сочетани€  трех  традиционно  устойчивых  элементов  системы
местной власти Ц представительного органа, исполнительного органа и  высшего
должностного  лица  местного  самоуправлени€   основываютс€   на   следующих
основных  вариантах  распределени€   полномочий   населени€   муниципального
образовани€ на решение вопросов местного значени€:
      ¬ариант  1:  непосредственно   делегируемые   населением   полномочи€
реализуютс€ в различных пропорци€х в компетенции представительного органа  и
выборного высшего должностного лица.
     ¬ариант 2:  все  непосредственно  делегируемые  населением  полномочи€
реализуютс€ в компетенции представительного органа.
     ¬ариант 3:  все  непосредственно  делегируемые  населением  полномочи€
реализуютс€ в компетенции выборного  высшего  должностного  лица  (при  этом
контрольные  полномочи€  население  оставл€ет  за  собой  и   реализует   их
посредством  сходов  либо  созданием  специального  выборного   контрольного
органа).
     ѕрименение того или иного варианта делегировани€ полномочий зависит от
численности населени€ муниципального образовани€ и размеров его  территории,
от объема и сложности решаемых населением вопросов местного значени€.
     ѕрактический опыт позвол€ет  выделить  при  этих  вариантах  следующие
основные модели организации местного самоуправлени€:
     ¬ариант 1
     ѕон€тно, что осуществление местного самоуправлени€  в  крупном  городе
или  территориальном   муниципальном   образовании   (районе)   с   развитой
социальной   и   технологической   инфраструктурой,    сложным    комплексом
муниципального  хоз€йства  потребует  наличи€  не  только  представительного
органа,  устанавливающего  общие  правила  жизнеде€тельности  муниципального
образовани€, но и  достаточно  самосто€тельного  оперативного  управлени€  и
согласовани€  всего  комплекса  муниципальных  проблем,  дл€   осуществлени€
которого  и  требуетс€  непосредственное  делегирование   части   полномочий
населени€  соответствующему  должностному  лицу.  Ќаделенный  в   результате
пр€мых выборов населением соответствующей компетенцией глава  муниципального
образовани€ получает право не только с  большой  степенью  самосто€тельности
осуществл€ть муниципальное управление, но и оказывать  значительное  вли€ние
на  процесс  согласовани€  неизбежных  общественных  противоречий  в  рамках
представительного органа.
       ƒанному   варианту   соответствует   модель   организации   местного
самоуправлени€, при которой население избирает как  представительный  орган,
так и главу  муниципального  образовани€,  непосредственно  и  единоначально
возглавл€ющего  исполнительные  органы  и  имеющего  действенные   механизмы
вли€ни€ на решени€ представительного органа  (право  "вето").  “ака€  модель
иногда условно обозначаетс€ как: " совет - "сильный" мэр".
     ѕриведем примерное разграничение компетенции при данной модели:
     представительный орган (избираетс€ населением непосредственно):
      принимает  решени€,  имеющие  об€зательную  силу,  в  том  числе   по
управлению муниципальными
     финансами;
     регламентирует процесс управлени€ муниципальным хоз€йством;
     обладает механизмом разрешени€ противоречий  с  главой  муниципального
образовани€ ( преодоление
     "вето" главы 2/3 голосов).
        √лава    муниципального    образовани€    (избираетс€    населением
непосредственно):
     осуществл€ет непосредственное управление муниципальным хоз€йством;
       самосто€тельно   формирует   исполнительные   органы   и   назначает
соответствующих должностных лиц;
     имеет право "вето" на решени€ представительного органа.
    –азновидности этой модели определ€ютс€, как правило, объемом полномочий
главы  муниципального  образовани€  -  прежде  всего  в  его  отношени€х   с
представительным органом.
        Ќаиболее    типичным    способом    формировани€     коллегиального
представительного органа €вл€етс€ избрание его  членов  через  одномандатные
округа, охватывающие всю территорию муниципального образовани€.
     ¬ариант 2
     ƒл€ небольших муниципальных образований (средних  и  малых  городских,
крупных   сельских   поселений)   наиболее   характерна   следующа€   модель
организации местного самоуправлени€. ¬се делегируемые населением  полномочи€
реализуютс€   в   компетенции   коллегиального   представительного   органа,
состо€щего из депутатов, непосредственно избираемых населением.
      ƒл€  реализации  своих  решений  представительный   орган   формирует
соответствующие   исполнительные   органы   и   избирает    или    назначает
соответствующих должностных лиц, надел€€ их необходимой компетенцией.
     ћногочисленность средних и малых муниципальных образований  обусловила
большое разнообразие конкретных моделей организации местного  самоуправлени€
по  варианту  2,  различающихс€  прежде  всего   по   механизму   реализации
исполнительных полномочий.
     ¬ наиболее типичных случа€х исполнительные полномочи€ реализуютс€:
     а) высшим должностным лицом,  избираемым  дл€  этой  цели  из  состава
коллегиального представительного органа (модель "совет - "слабый" мэр").
     ѕри этой модели высшее должностное лицо, как правило, €вл€етс€  членом
коллегиального  представительного  органа  и   председательствует   на   его
заседани€х,  руководит  де€тельностью   исполнительных   органов,   согласу€
вопросы  назначени€  или  освобождени€  муниципальных  должностных   лиц   с
представительным   органом.   ѕредставительный   орган,    избира€    высшее
должностное  лицо,   сохран€ет   право   решени€   кадровых   назначений   в
исполнительных органах, утвержда€ и отклон€€ все назначени€ и увольнени€,  а
также осуществл€€ непосредственный контроль за де€тельностью  исполнительных
органов;
     б) членами коллегиального представительного органа (модель  "городска€
комисси€/муниципалитет").
     ѕри такой  модели  население  избирает  членов  коллегиального  органа
(муниципалитета),  который  €вл€етс€  одновременно  и  представительным,   и
исполнительным  органом  власти.  ѕри   этом   представительные   полномочи€
реализуютс€ непосредственно коллегиальным органом.  ќдновременно  каждый  из
членов  коллегиального  органа  реализует   те   или   иные   исполнительные
полномочи€, располага€ дл€ этого необходимым административным аппаратом.
     ¬ этом  случае  возможно  также  наличие  высшего  должностного  лица,
избираемого  из  числа  членов  коллегиального  органа  и  надел€емого,  как
правило,  только  представительскими  функци€ми  и   не   имеющего   никаких
дополнительных полномочий;
      в)  муниципальным  должностным  лицом,  назначаемым  представительным
органом  с  учетом  профессиональной  подготовленности  (модель   "совет   -
управл€ющий").
     ѕри реализации этой модели  коллегиальный  орган  состоит  из  членов,
избираемых населением,  и  осуществл€ет  все  традиционные  представительные
полномочи€.  ћуниципальное   должностное   лицо   (управл€ющий)   нанимаетс€
представительным   органом   на   контрактной    основе    и    осуществл€ет
исполнительные полномочи€: руководит всей структурой исполнительной  власти,
производит  назначени€   и   увольнени€   муниципальных   служащих,   будучи
самосто€тельным  в   управлении   муниципальным   хоз€йством   в   пределах,
установленных решени€ми представительного  органа.  ”правл€ющий  может  быть
освобожден от должности по решению представительного органа.
     ƒл€ всех моделей  второго  варианта,  характеризующихс€  превалирующим
значением    коллегиального    органа,    важным    €вл€етс€     обеспечение
согласованности  возможных   различных   общественных   интересов.   Ёто   в
наибольшей  степени  обеспечиваетс€  путем  избрани€  членов  коллегиального
органа всем населением муниципального образовани€ (с  созданием  одного  или
нескольких многомандатных округов).
     ¬ариант 3
      “ретий  вариант  наиболее  характерен  дл€  малочисленных   небольших
муниципальных  образований  (как  правило,  сельских),  где   круг   реально
решаемых   вопросов   местного   значени€   незначителен.   ѕри   этом   все
непосредственно делегируемые населением  представительные  и  исполнительные
полномочи€ реализуютс€ в компетенции  выборного  высшего  должностного  лица
(старосты).  Ќаселение   оставл€ет   за   собой   право   решени€   наиболее
принципиальных и важных вопросов  местного  значени€,  а  также  контрольные
полномочи€  и  реализует  их  посредством  собраний   (сходов)   и   местных
референдумов.  »збираемый  населением   глава   муниципального   образовани€
осуществл€ет представительские функции,  руководит  исполнительным  органом,
периодически отчитываетс€ о своей  де€тельности  перед  населением  и  может
быть освобожден от должности решением,  прин€тым  населением  муниципального
образовани€ на сходе или референдуме.
     ѕри осуществлении этой модели возможен вариант избрани€ населением  не
одного, а нескольких должностных лиц,  надел€емых  собственной  компетенцией
по реализации исполнительных полномочий (так,  нар€ду  со  старостой,  может
избиратьс€  казначей,  шериф  и  т.п.),  либо   формироватьс€   периодически
действующий      орган      (конференци€),      реализующий      контрольные
полномочи€.ѕеречислить и представить все  современные  варианты  структурной
организации  органов  местного   самоуправлени€   вр€д   ли   представл€етс€
возможным,  так  как   в   каждом   конкретном   муниципальном   образовании
разграничение компетенции между органами местного самоуправлени€ может  быть
осуществлено сугубо индивидуально, в  цел€х  наиболее  эффективного  решени€
сто€щих перед местным сообществом задач.
     III. ѕроблемы муниципальной де€тельности
    √овор€ об организационных проблемах на муниципальном уровне, необходимо
также затронуть  дискуссию  вокруг  проблемы  малых  территориальных  единиц
местного самоуправлени€, котора€ сводитс€, как правило, к двум позици€м:
     дл€ того, чтобы обеспечить достаточную самосто€тельность муниципальных
образований, необходимо
      иметь  значительную  финансово-экономическую   базу,   а   значит   -
муниципальное образование должно
     быть настолько крупным,  насколько  это  позвол€ет  иметь  достаточные
доходные источники (как правило,
      на  уровне  района,  крупного   города),   на   нижесто€щих   уровн€х
предусматриваетс€ возможность создани€
      общественного  территориального  самоуправлени€,  не  обладающего  ни
властными полномочи€ми, ни
     хоз€йственными правами;
      дл€  того,  чтобы  стимулировать  саморазвитие  малых   поселений   и
сельсоветов, обустройство жизни
     каждого человека именно там, где он проживает, необходимо предоставить
возможность осуществлени€
     местного самоуправлени€, реализации предоставленных ему  экономических
и социальных прав в
       границах    территорий,    максимально    приближенных    к    месту
непосредственного проживани€ человека (как
     правило, в границах  малого  поселени€,  села,  сельсовета,  сельского
округа), при этом на районном уровне
     предлагаетс€ организаци€ территориальных подразделений  исполнительной
государственной власти.
     Ќедостатком первой позиции €вл€етс€  фактическа€  консерваци€  и  даже
усиление  тенденции  сосредоточени€  в  районном  центре  всех   более-менее
значительных экономических и социальных  ресурсов  Ц  та  ситуаци€,  котора€
привела  в  последние  два  дес€тилети€  —оветской  власти  к   фактическому
обнищанию и деградации  малых  городов  и  "вымиранию"  сельских  поселений.
—ледствием  €вл€етс€,  как  правило,   падение   социальной   активности   и
экономической инициативы населени€ вне районных центров.
      Ќедостатком   второй   позиции   €вл€етс€   действительна€   слабость
экономических ресурсов дл€ решени€ всего перечн€ предметов ведени€  местного
самоуправлени€, определенных  законодательством,  -  тех  вопросов  местного
значени€,  решение  которых  и  направлено  на  удовлетворение  повседневных
потребностей местных жителей. —ледствием  €вл€етс€  практическое  подавление
местных интересов таких муниципальных образований и их населени€  интересами
государственных органов власти субъекта ‘едерации (а  зачастую  Ц  и  просто
субъективными интересами государственных должностных лиц).
     –азрешением этих противоречий, на наш взгл€д, €вл€етс€ предусмотренна€
‘едеральным законом "ќб общих принципах организации местного  самоуправлени€
в –оссийской ‘едерации" схема двухуровневого местного самоуправлени€  (пункт
3 статьи 6 «акона), предусматривающа€  возможность  разграничени€  предметов
ведени€, объектов муниципальной собственности и источников  доходов  местных
бюджетов в случае, если в  границах  территории  муниципального  образовани€
(например, - района) имеютс€ другие муниципальные образовани€  (например,  -
малое  поселение,  сельсовет  и  т.п.).   ƒостаточно   интересный   опыт   в
организации де€тельности такой  схемы  местного  самоуправлени€  накоплен  в
Ћипецкой, ѕензенской, ѕсковской и, особенно, јстраханской област€х.
      Ќе  менее  сложной   проблемой   €вл€етс€   формирование   финансово-
экономической базы, способной обеспечить реальную самосто€тельность  органов
местного самоуправлени€.
     ¬ течение прошедшего года были решены многие принципиальные вопросы по
распределению собственности между разными  уровн€ми  власти.  «аконодательно
признан и интенсивно развиваетс€ новый дл€ нашей страны вид собственности  -
муниципальный, составл€ющий экономическую основу общих интересов  населени€,
проживающего в конкретных городских и сельских поселени€х.
     ¬ то же врем€ до насто€щего времени законодательно  не  закреплены  за
местными бюджетами помимо части  общегосударственных  налоговых  поступлений
собственные доходные источники на базе налогов с физических лиц, налогов  на
собственность, земельных  платежей,  местных  налогов  и  сборов.  —редства,
полученные на местах от местных налогов и сборов, установленных  федеральным
законодательством, поступают в  распор€жение  вышесто€щих  органов,  которые
потом  часть  этих  средств  (около   25-30%)   возвращают   местам.   “акое
регулирование финансов снижает заинтересованность местного самоуправлени€  в
налогах. ¬ то же врем€,  местные  налоги  и  сборы,  устанавливаемые  самими
органами местного самоуправлени€, дают  лишь  около  3%  от  доходной  части
местных бюджетов.
     ƒиктат субъектов ‘едерации  в  распределении  территориальных  доходов
приводит  к  сокращению  доходных  возможностей  местных  бюджетов,  а   это
означает, что фактически сокращаютс€ возможности  финансировани€  социально-
коммунальной сферы, при этом одновременно  осуществл€етс€  передача  местным
власт€м ее некогда ведомственных объектов.
     Ѕольшие сложности в формировании муниципальной собственности  вызывает
отсутствие  законодательного  закреплени€  права  местных  сообществ  и   их
органов самосто€тельно распор€жатьс€ муниципальной  собственностью,  включа€
земельные,  лесные,  водные  и  другие   природные   ресурсы.   ‘ормирование
муниципальной собственности идет с большим трудом. ќрганы  власти  субъектов
‘едерации передают муниципальным образовани€м нерентабельные предпри€ти€,  а
у местного самоуправлени€ нет средств дл€ их модернизации  и  поддержки.  Ќе
прекратилась   практика   незаконного   изъ€ти€   некоторых    муниципальных
предпри€тий   и   учреждений   и   передача   их   в   областное,   краевое,
республиканское  подчинение.  ¬се  эти  процессы  требуют   законодательного
регулировани€.
      Ќар€ду  с  организационными  и  финансово-экономическими   услови€ми,
реальное функционирование  местного  самоуправлени€  зависит  от  реализации
предусмотренных статьей  133   онституцией  –оссийской  ‘едерации  права  на
судебную защиту и  запрета  на  ограничение  прав  местного  самоуправлени€,
установленных законодательством.
     Ќосител€ми, субъектами права на  судебную  защиту,  исход€  из  смысла
статьи 46 и статьи 133  онституции –‘, могут  выступать  и  органы  местного
самоуправлени€, и непосредственно граждане –оссии. ѕрич.м защита  нарушенных
прав и законных  интересов  местного  самоуправлени€  дл€  органов  местного
самоуправлени€  как  органов,   которым   доверено   народом   осуществление
публичной власти,  €вл€етс€  не  только  их  правом,  но  и  конституционной
об€занностью.  √раждане  –оссийской  ‘едерации  при  защите  своих  прав  на
местное  самоуправление  могут  воспользоватьс€  как  нормами   ‘едерального
закона "ќб общих принципах организации местного  самоуправлени€...",  так  и
процессуальными гаранти€ми,  предоставл€емыми  «аконом  –‘  "ќб  обжаловании
неправомерных  действий...",  основные   положени€   которого   включены   в
√ражданский процессуальный кодекс. «а недолгий период времени,  прошедший  с
вступлени€ в действие ‘едерального закона "ќб  общих  принципах  организации
местного самоуправлени€  в  –оссийской  ‘едерации",  накоплена  значительна€
судебна€  практика  при  разрешении  споров,   возникших   в   формирующейс€
российской системе муниципального права.
       сожалению, органы местного самоуправлени€ в насто€щее  врем€  лишены
права пр€мого обращени€ в  онституционный  —уд,  в  то  врем€,  как  процесс
становлени€     местного     самоуправлени€     неизбежно     сопровождаетс€
многочисленными конфликтами, проистекающими именно из  различного  понимани€
и толковани€ конституционных норм по  вопросам  организации  и  де€тельности
местного самоуправлени€. ¬ такой ситуации правовой конфликт, который мог  бы
быть  оперативно  разрешен  в  судебном   пор€дке    онституционным   —удом,
приобретает гипертрофированные  формы  противосто€ни€  сторонников  той  или
иной правовой позиции, приводит к неконструктивной политизации конфликта.
     –ешение этой проблемы требует корректировки  онституции –‘,  или,  как
минимум, соответствующего федерального конституционного  закона.  ƒл€  того,
чтобы это стало возможным, дл€ того, чтобы  политическое  значение  местного
самоуправлени€ позвол€ло оказывать  реальное  вли€ние  на  пути  дальнейшего
развити€ государства, необходимо включение в де€тельность  органов  местного
самоуправлени€  не  отдельных  представителей,  а  широких  слоев  населени€
–оссии.


                          І 6. „≈Ћќ¬≈„≈— »… ‘ј “ќ–
    ћ
ысленно возвраща€сь к концу 80-х годов ’’ века, к цел€м и  задачам,  которые
декларировались   в   обоснование    намечавшихс€    социально-экономических
преобразований,  нужно  признать,  что   всплеск   общественной   активности
населени€ определ€лс€ той значимой ролью граждан в  намечавшихс€  процессах,
котора€  посто€нно  подчеркивалась  "прорабами   перестройки".   √лобальные,
государственные цели перестройки воспринимались большинством  населени€  как
глубоко личные,  непосредственно  касающиес€  конкретной  жизни  конкретного
гражданина.
      Ќо  состо€ние  общественной  экспрессивности  людей  не  может   быть
посто€нным, тем более в услови€х, когда происходит  осознание  несовпадени€,
несоразмерности государственных и  личных  целей.  Ќосители  государственных
целеполаганий (государственные де€тели) не смогли показать  непосредственную
св€зь   преобразований   с   частными,   личными   нуждами   гражданина,   а
последовавша€ за тем практика отстранени€ от реального  участи€  в  прин€тии
решений,  формировании  власти,  в  распределении  собственности   и   вовсе
способствовала  отходу  широких  масс  населени€  от  участи€  в  процессах,
происходивших в стране, к политической, общественной, а затем  и  социальной
апатии. ѕоследний всплеск общественного  интереса  вызвали  экстраординарные
событи€ сент€бр€-окт€бр€ 1993 г. –еакцией на  разв€зку  этих  событий  стало
окончательное размежевание интересов  гражданина  и  государства,  недоверие
общества к декларируемым государственной властью цел€м.
     јнализ многочисленных попыток российского  реформировани€  организации
местной жизни позвол€ет  сделать  заключение,  что  проблема  несоответстви€
законодательства, юридически закрепленных  норм  правоотношений  с  реальной
практикой, реальными отношени€ми между субъектами права €вл€лась тем  камнем
преткновени€, о который из века в век  разбивались  логичные  и  продуманные
структуры общественных отношений, предлагаемые –оссии искренне  радеющими  о
ней реформаторами.  ѕон€тно,  что  реальное,  а  не  формальное  становление
самоуправлени€ непосредственно, напр€мую зависит от общественного  сознани€,
от  включени€  в  эти  процессы  населени€,  гражданина.  Ѕез  сознательного
участи€  граждан  в   реформаторских   процессах,   без   их   практической,
повседневной заинтересованности в результатах, в изменении статуса и  уклада
своей жизни,  все  наши  экскурсы  в  историю  вопроса  будут  заканчиватьс€
констатацией прогрессивности тех или иных  юридических  норм,  но  не  будут
опиратьс€ на реально достигнутый результат.
     ќднако общественна€ ситуаци€ последнего времени позвол€ет наде€тьс€ на
постепенное повышение  заинтересованности  общества  в  реализации  местного
самоуправлени€: это  и  активизаци€  научного  мира  при  обсуждении  теории
вопроса;  и  значительный  рост  общественных  и  политических  организаций,
рассматривающих   реализацию   самоуправлени€   в    качестве    программных
требований; и по€вление многочисленной научной и практической литературы  по
этому  вопросу  -  и  прежде  всего  в  регионах;  и   рост   вли€ни€   идей
самоуправлени€ среди руководителей органов государственной власти.  ¬се  это
говорит о том, что реальное становление местного  самоуправлени€  становитс€
общественно-значимой задачей. Ётот  вывод  подтверждаетс€  потоком  писем  с
мест, поступающих в органы  государственной  власти  и  поднимающих  вопросы
практической реализации самоуправлени€. ѕодавл€ющее  большинство  из  них  -
уже не письма специалистов или работников органов власти, а  письма  жителей
муниципальных  образований.  ¬  существующей  политической  и  экономической
ситуации население, "р€довой"  гражданин,  начинает  понимать,  что  местное
самоуправление  -  это   единственный   действенный   социальный   механизм,
способный работать на его  интересы.  ќб  этом  же  говорит  и  значительна€
активность населени€ при  выборах  органов  местного  самоуправлени€  в  тех
регионах, где законодательством  обеспечивалась  реальна€  самосто€тельность
местного самоуправлени€.
     Ќаселение включаетс€ в самоуправление. ћестные ”ставы давно  стали  на
местах  предметом  самого  пристального  внимани€,  обсуждени€   населением,
прин€ты и работают во многих муниципальных  образовани€х  –оссии.  ¬  то  же
врем€ законодательное закрепление вопросов местного самоуправлени€ на
    уровне субъектов ‘едерации составл€ет менее 50% от  необходимого,  т.е.
процессы на местах опережают и подталкивают субъекты ‘едерации к  реализации
положений  онституции –оссии и федерального законодательства.
     ¬ насто€щее врем€, в соответствии с  ”казом  ѕрезидента  –‘  ?568  "ќб
основных  направлени€х  реформы   местного   самоуправлени€   в   –оссийской
‘едерации" от  11  июн€  1997г.  јдминистрации  ѕрезидента  –‘  совместно  с
ѕравительством  –‘  поручено  организовать  взаимодействие  с   ассоциаци€ми
муниципальных  образований  дл€   обеспечени€   участи€   органов   местного
самоуправлени€ в проведении  экономических  и  социальной  реформ,  а  также
обеспечить  регул€рное  освещение  в  средствах  массовой  информации   хода
реформы  местного  самоуправлени€,  организовать   работу   по   разъ€снению
населению конституционных основ местного  самоуправлени€  и  государственной
политики в области местного самоуправлени€.
      ”правление  ѕрезидента  –‘  по   вопросам   местного   самоуправлени€
обеспечивает  посто€нное  рабочее  взаимодействие  с  ассоциаци€ми  местного
самоуправлени€,  принима€  участие  в  проводимых  ими  меропри€ти€х.  “ака€
работа проводитс€ с —оюзом –оссийских  городов,  –оссийским  союзом  местных
властей,  —оюзом  малых  городов,  јссоциацией  городов  —ибири  и  ƒальнего
¬остока,  —оюзом  городов  —еверо-«апада  –оссии,  јссоциацией  городов  ёга
–оссии, —оюзом городов ”рала и  др.  ¬  мае  1997  г.  были  подготовлены  и
проведены  встречи  представителей   муниципальных   образований   с   р€дом
руководителей  ѕравительства  –оссийской  ‘едерации  и  прин€то  решение   о
создании  ѕосто€нно  действующего  совещани€   руководителей   муниципальных
образований по проведению социально-экономических реформ  при  ѕравительстве
–оссийской  ‘едерации.  ¬  рамках  выполнени€  решени€  —овета  по  местному
самоуправлению в –оссийской ‘едерации создана рабоча€ группа  по  подготовке
предложений о принципах организации и де€тельности   онгресса  муниципальных
образований –оссии, ведетс€ работа по согласованию позиций в этом вопросе  с
действующими союзами и ассоциаци€ми местного самоуправлени€.
     ¬ то же врем€, попытки на федеральном уровне найти  механизмы  решени€
второй   части   поставленной   ѕрезидентом   –‘   задачи    предпринимались
неоднократно. ≈ще  в  но€бре  1994  г.   омитетом  √осударственной  ƒумы  по
вопросам  местного  самоуправлени€  были  проведены  парламентские  слушани€
"–еформа  местного  самоуправлени€  и  средства  массовой   информации",   в
рекомендаци€х которых было отмечено, что  проблемы  местного  самоуправлени€
не  зан€ли  надлежащего  места  в  информационном  пространстве   –оссийской
‘едерации,  в  центральных   средствах   массовой   информации   отсутствует
систематическое освещение жизни российских городов, проблем  местной  власти
и населени€.
     ќ том,  что  ситуаци€  с  освещением  местных  проблем  в  центральных
средствах массовой информации мало  изменилась,  говор€т  и  соответствующие
обращени€ к ѕрезиденту –оссийской ‘едерации  ѕредседател€  —овета  ‘едерации
≈.—.—троева (о проблемах освещени€ жизни российских регионов на ќ–“ и  –“–),
и  поручение  ѕрезидента   –оссийской   ‘едерации   руководител€м   основных
телеканалов  удел€ть  больше  внимани€  проблемам   становлени€   российской
государственности на местах.
         сожалению,  информационна€  и  тематическа€  политика  центральных
средств  массовой  информации  в  насто€щее  врем€  не  может  удовлетвор€ть
требовани€м  в  области  освещени€  проблематики  местного   самоуправлени€.
ѕримером неудачных попыток решени€  этой  задачи  может  служить  целый  р€д
выпусков передачи "»збранные" (–“–) летом 1997 г., в которых  бессистемно  и
непрофессионально,   а   в   результате   -   искаженно,    обсуждались    и
комментировались проблемы становлени€ местного самоуправлени€.
      ѕодобные  же  качества  по  затронутому   вопросу   демонстрируют   и
официальные  печатные   средства   массовой   информации.   ќсобенно   часто
непрофессиональные   материалы   на   эту   тему,    сопровождающиес€    как
терминологической, так и содержательной путаницей в названи€х и  полномочи€х
местных органов власти, публикуютс€, к  сожалению,  в  "–оссийской  газете".
“ак, 3 июл€ 1997 г. в разделе "ƒокументы" "–оссийской  газеты"  ?  126(1736)
под рубрикой "ѕрезидент отклонил законы. ѕочему?" печатаетс€  заключение  на
проект  прин€того  в  первом  чтении   федерального   закона   "ќб   основах
муниципальной  службы  в  –оссийской  ‘едерации"  за   подписью   ѕрезидента
–оссийской ‘едерации, в то врем€ как именно  в  этот  день  —овет  ‘едерации
должен на своем заседании рассматривать данный ‘едеральный  закон,  прин€тый
√осударственной ƒумой в  целом  уже  в  измененной  редакции  при  поддержке
ѕолномочного    представител€    ѕрезидента    –оссийской    ‘едерации     в
√осударственной ƒуме. —тоит ли удивл€тьс€, что указанный закон,  вносившийс€
в √осударственную ƒуму двум€ профильными  омитетами √осударственной  ƒумы  и
—овета  ‘едерации  совместно  (!),  был  в   результате   отклонен   —оветом
‘едерации.
     Ёта и подобные ситуации стали возможны из-за недостаточной координации
де€тельности подразделений јдминистрации ѕрезидента –оссийской  ‘едерации  и
ѕравительства  –оссийской  ‘едерации,  отвечающих   за   взаимодействие   со
средствами массовой информации и соответствующих  подразделений,  отвечающих
за разработку и формирование  политики  ѕрезидента  –оссийской  ‘едерации  в
области государственного строительства.
      роме того, прекращение в соответствии с  –аспор€жением  ѕравительства
–оссийской ‘едерации от 9 июн€ 1997 г. ? 799-р издани€  журнала  "–оссийска€
‘едераци€", вызванное р€дом причин объективного и  субъективного  характера,
привело к утрате единственного в  федеральных  средствах  информации  канала
посто€нного обмена опытом и информацией по  проблемам  становлени€  местного
самоуправлени€, осуществл€вшегос€ через регул€рную рубрику  данного  журнала
"ћестное  самоуправление",   журналистский   коллектив   которой   отличалс€
профессионализмом и глубоким знанием проблематики местного самоуправлени€  и
неоднократно выходил с предложением подготовить на  базе  указанной  рубрики
отдельное самосто€тельное издание.
     ѕотребность в таком издании назрела  давно.  Ќа  муниципальном  уровне
ощущаетс€  острейший  дефицит  в  правовой,  статистической  и  методической
информации по вопросам местного самоуправлени€, в  аналитических  материалах
сугубо прикладного характера, освещении  практики  местного  самоуправлени€.
»здание (под условным названием  "ћуниципальный  блокнот"),  ориентированное
прежде всего на должностных лиц и служащих государственных  и  муниципальных
органов власти, депутатов представительных органов местного  самоуправлени€,
могло бы значительно  восполнить  пробел  в  информационной  и  методической
работе  по  совершенствованию  правовых  и  организационных  основ  местного
самоуправлени€, а также по разъ€снению государственной  политики  в  области
местного самоуправлени€. ƒл€ обеспечени€  подобного  издани€  материалами  и
координации   де€тельности   по   его   выпуску    целесообразно    создание
редакционного   совета    из    числа    ответственных    должностных    лиц
заинтересованных структур (—овета по местному  самоуправлению  в  –оссийской
‘едерации,  ћиннаца  –оссии,   омитета  √осударственной  ƒумы  по   вопросам
местного самоуправлени€ и др.).
     ¬о многом решить указанные задачи могли бы созданные в последнее врем€
периодические методические журналы "√ородское управление",  "ћуниципалитет",
"ћуниципальна€  власть".  ќднако  они  вр€д   ли   смогут   заполнить   весь
информационный рынок, так как рассчитаны на самоокупаемость,  а  значит,  не
могут   быть   дешевыми   и   массовыми   издани€ми,    доступными    любому
заинтересованному муниципальному депутату или служащему.
      ѕосле  завершени€  в   1996-1997   гг.   выборов   органов   местного
самоуправлени€,  они  должны  показать  избирател€м  свою  дееспособность  и
эффективность в решении вопросов  местного  значени€.  Ќепременным  условием
успеха  этого  этапа  €вл€етс€  посто€нна€  св€зь  муниципальной  власти   с
жител€ми, их понимание проблем и  принципов  де€тельности  органов  местного
самоуправлени€. ѕоэтому  сейчас  становитс€  актуальной  работа  с  массовым
сознанием с целью укреплени€ авторитета института  местного  самоуправлени€,
активизации пр€мого участи€ населени€ в решении местных проблем.
     ќсобую роль в работе с массовым сознанием играют электронные  средства
массовой  информации  -  телевидение  и  радио.  —  этой  целью   необходимо
способствовать созданию на основных  телевизионных  и  радиоканалах  вещани€
специализированных  программ  и   наладить   регул€рный   выпуск   теле-   и
радиопередач по проблемам местного самоуправлени€.
      —реди  существующих  систем  обеспечени€  населени€  информацией  без
должного   внимани€   до   насто€щего   времени   остаетс€   развита€   сеть
государственных и муниципальных библиотек, расположенных  во  всех  городах,
поселках  и  селах.  ќна   €вл€етс€   в   определенной   мере   естественным
монополистом  в  области  информационного  обеспечени€,  так  как   средства
массовой информации сообщают прежде всего  текущие  сведени€,  но  не  могут
обеспечить необходимую полноту официальной информации.
      роме того, ‘едеральный закон "ќб информации, информатизации и  защите
информации", ”каз ѕрезидента –оссийской ‘едерации ? 228 от  28.02.95  г.  "ќ
‘едеральной целевой программе  повышени€  правовой  культуры  избирателей  и
организаторов выборов в –оссийской ‘едерации" и р€д других  документов  дают
основание рассматривать библиотечную сеть как канал правового просвещени€  и
населени€, и представителей муниципальной власти.
     ƒе€тельность библиотек обеспечиваетс€  работой  специалистов,  имеющих
дополнительное образование  по  отдельным  блокам  ведомственной  и  научной
информации. »нформаци€ правового и методического характера обслуживаетс€  по
установленным правилам  и  актуализируетс€,  отмененные  акты  изымаютс€  из
обращени€  и  перевод€тс€  в  другой  разр€д  хранени€.  Ѕиблиотеки   и   их
должностные  лица  несут   ответственность   за   полноту   и   правильность
поддержани€ и хранени€ информации.
      роме  методической  работы  с  населением  по  разъ€снению  принципов
местного самоуправлени€  и  целей  муниципальной  реформы  в  рамках  хорошо
освоенных   технологий   внешкольной   подготовки   населени€,    на    базе
муниципальных библиотек возможна и целесообразна  организаци€  подготовки  и
переподготовки муниципальных служащих и депутатов  представительных  органов
местного самоуправлени€.
      ƒл€  решени€  этой  задачи  необходимо  на   уровне   соответствующих
федеральных  структур  обеспечить  создание  в  рабочих  каталогах  хранени€
библиотечной  сети   раздела   по   вопросам   местного   самоуправлени€   с
определением  перечн€  изданий,   относ€щихс€   к   категории   об€зательных
экземпл€ров; разработку  правил  хранени€  и  актуализации  законодательства
–оссийской  ‘едерации,  соответствующего  субъекта   –оссийской   ‘едерации,
нормативных актов и  решений  органов  местного  самоуправлени€;  обеспечить
централизованное пополнение фондов соответствующей литературой.
     ¬ажное  значение  как  дл€  информационного  обеспечени€  де€тельности
органов местного самоуправлени€, так и дл€  работы  со  средствами  массовой
информации и частными  пользовател€ми,  имеет  и  использование  современных
информационных технологий (компьютерных  сетей  различных  типов).  Ќаиболее
подход€щей технологией решени€ этой  проблемы  €вл€етс€  использование  сети
"»нтернет"   с   созданием   "муниципальных"    страниц    в    Web-серверах
соответствующих организаций.
     –ешение всех вышеперечисленных проблем будет способствовать реализации
одной  из  основных  задач  работы   с   населением   в   области   местного
самоуправлени€ - добитьс€ четкого понимани€ гражданами, какие органы  власти
и должностные лица в  системе  управлени€  государством  обладают  теми  или
иными полномочи€ми ("за что отвечают"), как может р€довой  гражданин  вли€ть
на местную власть и контролировать ее де€тельность.
      роме  того,  в  цел€х  разъ€снени€  населению  конституционных  основ
местного  самоуправлени€  и  государственной  политики  в  области  местного
самоуправлени€, необходимо проводить соответствующую работу с  редакци€ми  и
существующими  объединени€ми  журналистов  (—оюз  журналистов  –оссии,  —оюз
главных   редакторов,   региональные   ассоциации   и   др.)   по   введению
периодических  рубрик  по  вопросам  местного  самоуправлени€   в   основных
центральных  и  региональных  газетах,  и  в  об€зательном   пор€дке   Ц   в
официальных печатных издани€х.
     ¬ то же врем€, было бы целесообразным создать межведомственную рабочую
группу,    включающую    представителей    соответствующих     подразделений
јдминистрации ѕрезидента –‘, министерств и ведомств  ѕравительства  –‘,  дл€
детальной разработки и согласовани€ всего  комплекса  мер,  направленных  на
реализацию программы попул€ризации среди населени€  принципов  осуществлени€
местного самоуправлени€ и вовлечени€  граждан  в  практическую  де€тельность
его  органов.   лючом  к  такому   вовлечению   €вл€етс€   именно   реальна€
возможность граждан вли€ть на работу избираемых ими дл€ этого  муниципальных
органов.
     “ема эта,  несомненно,  требует  отдельного  подробного  исследовани€.
ќднако уже сейчас, говор€ о  методах  вовлечени€  в  реформу  широких  слоев
населени€, нельз€ не коснутьс€ активно  "рекламируемой"  в  последнее  врем€
р€дом общественно-политических и государственных структур "земской  идеи"  Ц
внедрени€  системы  земского  самоуправлени€,  как   глубоко   национальной,
обеспечивающей единственно реальную возможность широкого  участи€  населени€
во власти и "насто€щий" контроль населени€ за той же властью.


                                 «ј Ћё„≈Ќ»≈
    √
овор€  о  реализации  конституционного  права  населени€  на   осуществление
местного самоуправлени€,  необходимо  осознавать,  что  эффективность  этого
процесса во многом зависит не только от наличи€ всего комплекса  необходимых
законов, обеспечивающих организационную  и  экономическую  самосто€тельность
муниципальных образований,  но  и  от  понимани€  населением  своих  прав  и
возможностей в  осуществлении  местного  самоуправлени€,  от  действительной
способности этими правами грамотно воспользоватьс€,  способности  реализации
права на местное самоуправление.
      ƒл€  действительной   способности   реализации   права   на   местное
самоуправление представл€етс€ необходимым:
     1) наличие механизмов осуществлени€ права, то  есть  наличие  органов,
создаваемых  населением  дл€  реализации  своих  прав  в   решении   местных
вопросов, процедур пр€мого волеизъ€влени€ (референдумы, конференции,  сходы)
или  зависимости  от  населени€  создаваемых  им  органов   (выборы,   формы
контрол€). Ёти вопросы в основном решены в рамках первого,  организационного
этапа;
     2) наличие возможности осуществлени€ права, то есть наличие финансово-
экономической базы дл€ обеспечени€ реальной  самосто€тельности  населени€  и
дееспособности   создаваемых   им   органов   (основна€   задача    второго,
экономического этапа);
     3) наличие осознанной воли в осуществлении  права,  то  есть  активное
участие  в  процессе   организации   местного   самоуправлени€   не   только
государства  (через  официальные  решени€  его  органов  и   реализацию   их
должностными лицами), но и населени€  (через  широкое  участие  в  процессе,
заинтересованность в его результате). –ешение  этой  задачи,  видимо,  будет
€вл€тьс€  в  основном  целью   следующего   этапа   (назовем   его   условно
"социальным").
      ¬се  три  составл€ющие  наход€тс€  в  насто€щее  врем€   в   процессе
формировани€,  но  именно  их  неразрывное  сочетание:  наличие   обладающих
экономической и  правовой  возможностью  организационных  структур  местного
самоуправлени€ при  активном  участии  и  заинтересованности  государства  и
населени€  может  привести  к  созданию  реального   эффективного   местного
самоуправлени€,  а  значит,  и   обеспечению   стабильного   поступательного
развити€ российского общества и российского государства.


ћ≈—“Ќќ≈ —јћќ”ѕ–ј¬Ћ≈Ќ»≈ ¬ —ќ¬–≈ћ≈ЌЌќ… –ќ——»». ћј“≈–»јЋџ   Ѕ»ЅЋ»ќ√–ј‘»» (1990-
                                   97 гг.)


1. јЅ–јћќ¬ ¬.‘. ћ≈—“Ќќ≈ —јћќ”ѕ–ј¬Ћ≈Ќ»≈: »ƒ≈€ » ќѕџ“ // —ќ÷»—. - ћ., 1997.  -
  є1. - —. 120-125.

2. јвакь€н —., Ѕарабашев √. ¬небюджетные фонды // Ќародный  депутат.  -  ћ.,
  1990. - є 15. - —. 35-43.

3.  јвакь€н  —.  »з  двух  законопроектов  предпочтительнее  депутатский  //
  –оссийска€ ‘едераци€. - ћ., 1995. - є 5.- —. 18-20.

4. јвакь€н —. «аконодательство в центре  и  на  и  местах:  перекрестки  без
  тупиков // –оссийска€ ‘едераци€. - ћ., 1996. - є20 - —. 15-17.

5. јвакь€н —.ј. ћестное самоуправление в –оссийской ‘едерации:  концепции  и
  решени€ нового закона // ¬естник ћ√”. —ери€ 11. ѕраво. - ћ., 1996. -  є2.
  - с. 3-33.

6. јктуальные проблемы формировани€  местного  самоуправлени€  в  –оссийской
  ‘едерации (" руглый стол" в »нституте государства и права –ј≈) / јнтонова
  ¬.ѕ., ћирошниченко ≈.¬., –евенко Ћ.ј. // √осударство и право. - ћ., 1997.
  - є5. - —. 24- 45.

7.  јналитический  обзор  законодательства  субъектов  –оссийской  ‘едерации
  —ибирского и  дальневосточного  регионов  о  выборах  в  органы  местного
  самоуправлени€ // Ўугрина ≈., Ќовикова ё.,  ириллова  Ќ.  -  Ќовосибирск,
  1996. - 37 с.

8. јндрющенко ≈.√. ѕроблемы малых городов // ¬ласть. - ћ., 1993. -  є  1.  -
  —. 106-107.

9. јртемьева Ћ. Ќо средства - вперед // ¬аш выбор. - ћ., 1995. - є 2.  -  —.
  29-30.

10. јфанасьев ћ.Ќ. –еформа или контрреформа // ¬ласть. - ћ., 1994. - є 5.  -
  —. 30-35.

11. Ѕарабашев √.¬. —амоуправление в начале пути // Ќародный депутат.  -  ћ.,
  1990. - є 4. - —. 6-11.

12. Ѕарабашев √.¬. —овет  и  мэр  "в  упр€жке"  самоуправлени€  //  Ќародный
  депутат. - ћ., 1991. - є 11. - —. 36-40.

13. Ѕарабашев √.¬. ћестное самоуправление. - ћ.: ћ√”, 1996.

14.  Ѕелораменский   ¬.¬.   ќсобенности   современной   концепции   местного
  самоуправлени€ // »звести€ вузов. ѕравоведение. - ћ., 1993. - є5. - —. 36-
  44.

15.  Ѕолтенкова  Ћ.‘.  ѕочему  —овет  ‘едерации  отклонил  «акон  "ќб  общих
  принципах организации местного самоуправлени€ в –оссийской ‘едерации"? //
  –егионологи€. - —аранск, 1995. - є 3. - —. 19-31.

16. Ѕондарь Ќ.—., «инченко —.ј. √ородской —овет  и  администраци€:  ѕроблемы
  разграничени€  полномочий  в   сфере   муниципальной   собственности   //
  √осударство и право. - ћ., 1993. - є 3. - —. 86-96.

17.  Ѕондарь  Ќ.—.,  „ернышев  ћ.ј.  ћуниципальное  право  и  практика   его
  реализации в городском самоуправлении. - –остов-на-ƒону, 1996.

18.  Ѕородкин  ‘.ћ.  Ќова€  концепци€  территориального  самоуправлени€   //
  –егион. - Ќовосибирск, 1994. - є3. - —. 95-112.

19. Ѕородкин ‘.ћ. ÷енности населени€ и возможности  местного  самоуправлени€
  //—ќ÷»—. - ћ. 1997. - є1. - —. 98-110.

20. Ѕ€лкина  “.ћ.  «аконодательство  области  о  местном  самоуправлении.  -
  ¬оронеж, 1996.

21.   Ѕ€лкина   “.ћ.   —тратеги€   законодательства   области   о    местном
  самоуправлении // «аконы области как субъекта –оссийской ‘едерации /  ѕод
  ред. “ихомирова ё.ј. - ¬оронеж: »здательство  ¬оронежского  университета,
  1996. - —. 129 - 135.

22. ¬асильев ¬.». —оветы или муниципалитеты?  //  Ќародный  депутат.  -  ћ.,
  1991. - є 16. - —. 47-54.

23.  ¬асильев  ¬.».  ћестное  самоуправление  и  государственна€  власть  //
  ¬естник государственной службы. - ћ., 1993. - є 11. - —. 14-19.

24. ¬асильев ¬.». Ќе насаждать искусственно, дать прорасти из глубин  жизни.
  «аметки о научной конференции в ћ√” // –оссийска€ ‘едераци€. - ћ.,  1994.
  - є 5. - —. 28-31.

25. ¬асильев ¬.». √отовитс€ важнейший  закон.  Ќе  допустить  бы  ошибок  //
  –оссийска€ ‘едераци€. - ћ.,1994. - є 13. - —. 14-17.

26.  ¬асильев  ¬.».  ‘едеральное  законодательство  и  компетенци€   органов
  местного  самоуправлени€  //  «аконы  области  как  субъекта   –оссийской
  ‘едерации / ѕод ред. “ихомирова ё.ј. - ¬оронеж: »здательство ¬оронежского
  университета, 1996. - —. 120 - 128.

27.  ¬оронин  ј.√.  „иновничьи  страсти  по  поводу  власти  //   –оссийска€
  ‘едераци€. - ћ., 1996. - є 2. - —. 36-37.

28. ¬оронин ј.√. ѕока лишь четыре законных закона //  –оссийска€  ‘едераци€.
  - ћ., 1997. - є6. - —. 30.

29. ¬оронин ј.√., ѕапин ¬.ј., Ўироков ј.Ќ. ќсновы  управлени€  муниципальным
  хоз€йством. - ћ.: ћќЌ‘, 1997.

30.  ¬сероссийское  совещание   по   вопросам   реализации   конституционных
  положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в
  субъектах –оссийской ‘едерации. ћосква, 17 феврал€ 1995 г. - ћ., 1995.

31. √арантии прав местного самоуправлени€  в  –оссийской  ‘едерации.  -  ћ.:
  »Ќ»ќЌ, 1994.

32. √ельман ¬.я. ‘едеральна€ политика и местное самоуправление // ¬ласть.  -
  ћ., 1997. - є9. - —. 73-80.

33. √ладышев ј.√. ѕравовые основы местного самоуправлени€. - ћ., 1996.

34. √ильченко Ћ.¬. Ћюди устали от команд сверху и истосковались по  здравому
  смыслу // –оссийска€ ‘едераци€. - ћ., 1994. - є 5. - —. 34-36.

35.  √ильченко  Ћ.¬.  ¬ласть  народа:  хождение  по  кругу   //   –оссийска€
  ‘едераци€. - ћ., 1995. -є 12. - —. 24-27.

36. √ильченко Ћ.¬. ѕочему не хот€т "государевы люди"  поделитьс€  властью  с
  народом // –оссийска€ ‘едераци€.- ћ., 1995. є 16. -  —.  41-44.  ѕримеч.:
  истори€ местного самоуправлени€, включа€ –—‘—– с 1991 г.

37. √ильченко Ћ.¬. «игзаги реформы // –оссийска€ ‘едераци€. - ћ., 1996. -  є
  8. - —. 26-27.

38. √ильченко Ћ.¬. Ќовый этап реформы  местного  самоуправлени€  //  ¬ласть.
  ћ., 1997. -є3. - —. 19-22.

39. √ильченко Ћ.¬. ¬арианты подсказывает жизнь //  –оссийска€  ‘едераци€.  -
  ћ., 1997 -є 3. - —. 20-21.

40. √ильченко Ћ.¬.  »сполнительный  аппарат  исполн€ть  не  торопитс€...  //
  –оссийска€ ‘едераци€. - ћ., 1997.- є 12. - —. 21-22.

41. √олованов ¬.». јрбатский опыт самоуправлени€ // —ќ÷»—.  -  ћ.,  1997.  -
  є6. - —. 120-128.

42. √олуб ё., ƒинес ¬.,  оннычев ƒ.  ‘ормирование  представительных  органов
  местного самоуправлени€ в —аратовской области // ¬ласть. -  ћ.,  1997.  -
  є8. - —. 33-37.

43. √орский ». ћестные налоги // Ќародный депутат. - ћ., 1991. - є 13. -  —.
  63-68.

44. ƒва взгл€да / “осун€н √.  акой банк лучше  исполнит  местный  бюджет?  /
  ёлдашев –. Ћучше это сделает муниципальный банк. - –оссийска€  ‘едераци€.
  - ћ., 1994. - є 9. - —. 22-25.

45.  ƒементьев  ј.  ќ  системе  —оветов  и  земских  учреждени€х  в  –оссии:
  возможные исторические параллели // √осударство и право. -  ћ.,  1965.  -
  є8. - —. 112-120.

46.  ƒоклад  ÷ентральной  избирательной  комиссии  –оссийской  ‘едерации  об
  итогах выборов  в  органы  государственной  власти  субъектов  –оссийской
  ‘едерации  и  органы  местного  самоуправлени€  //  ¬естник   ÷ентральной
  избирательной комиссии –оссийской ‘едерации . - ћ., 1997. - є2 (44). - —.
  31-64.

47. ≈фремова Ќ.Ќ.,  Ћаптева  Ћ.≈.  »стори€  земств  и  перспективы  развити€
  местного самоуправлени€ // √осударство и право. - ћ., 1993. - є 11. -  —.
  150-153.

48. «айцев ¬., ¬инокуров ё.  ѕроверки  законности  правовых  актов  местного
  самоуправлени€ // «аконность. - ћ., 1993. - є 6. - —. 14-20.

49. »нституциональные  аспекты  регионализма  в  общеевропейском  контексте.
  ћатериалы II бельгийско-российского научного семинара. ≈катеринбург,  1-9
  июл€ 1996 г. - ≈катеринбург, 1996.

50. »саева ћ.   вопросу о природе муниципальной власти // ѕраво и  жизнь.  -
  ћ., 1996. - є9. - —. 33-38.

51.   ак  децентрализовать  бюджетно-налоговую  систему   ‘едерации   и   ее
  субъектов /  Ћексин  ¬.Ќ.,  —итников  ј.».,  Ўвецов  ј.Ќ.  //  –оссийский
  экономический журнал. - ћ., 1993. - є 3. - —. 29-34.

52.  ашо  ¬.  ‘ормула  партнерства.  Ќовые  правовые  основы  взаимодействи€
  местных —оветов с органами территориального общественного  самоуправлени€
  // Ќародный депутат. - ћ., 1991.- є 18. - —. 48-51.

53.   армолицкий  ј.ј.     вопросу  о  местной  администрации   как   органе
  управлени€ // ¬естник ћ√”. —ер 11. ѕраво. - ћ., 1993. - є 3. - —. 23-30.

54.  ирпичников ¬. Ќет закона - нет пор€дка // –оссийска€ ‘едераци€.  -  ћ.,
  1995. -є 2. - —. 17-20.

55.  ирпичников ¬. ƒиалог с государством  //  –оссийска€  ‘едераци€.  -  ћ.,
  1995. - є 19. —. 39-41.

56.  озлов ё.ћ. »сполнительна€  власть:  ћуниципальный  уровень  //  ¬естник
  ћ√”. —ер. 11. ѕраво. - ћ., 1993. - є 2. - —. 14 -22.

57.  омментарий  к  ‘едеральному  закону  "ќб  общих  принципах  организации
  местного самоуправлени€ в –оссийской ‘едерации" / ¬асильев ¬.».,  ѕетрова
  √.¬.,  ѕешин  Ќ.Ћ.  /  ќтв.  редактор  “ихомиров  ё.ј.  -  ћ.:   »нститут
  законодательства  и   сравнительного   правоведени€   при   ѕравительстве
  –оссийской ‘едерации. - ћ., 1997.

58.  онцепци€  реформы  местного  самоуправлени€  в  современной  –оссии.  -
  ≈катеринбург, 1995.

59.  орниенко Ќ. Ќовое в статусе местных —оветов // Ќародный депутат. -  ћ.,
  1991. - є 18. - —. 73-79. ѕримеч.: —равнение закона ———– и –—‘—–.

60.  остюков ј. ѕрокрустово ложе. “ак можно охарактеризовать  правовую  базу
  реформы местного самоуправлени€ // –оссийска€ ‘едераци€. - ћ., 1994. -  є
  10. - —. 26-27.

61.  отенков ј. ѕервый закон о власти // –оссийска€ ‘едераци€. -  ћ.,  1995.
  - є18. - —. 47.

62.  раснов ћ.ј. ¬ведение в муниципальное право. - ћ., 1993.

63.  р€жков ¬.ј. ћестное самоуправление: ѕравовое регулирование и  структуры
  // √осударство и право. - ћ., 1992. - є 1. - —. 16-24.

64.   р€жков  ¬.  —  учетом  образа  жизни  и  традиций.   ѕравовые   основы
  самоуправлени€ малочисленных народов —евера // Ќародный  депутат.  -  ћ.,
  1993. - є 11. - —. 2-22.

65. Ћапин ¬. –еальный смысл заезженных терминов // –оссийска€  ‘едераци€.  -
  ћ., 1995. - є 12. - —. 28-29. ѕримеч.: "–еформа местного самоуправлени€".

66.  Ћаптева  Ћ.≈.  ¬ступительна€  стать€  //   ћестное   самоуправление   в
  –оссийской ‘едерации. —борник нормативных актов. - ћ., 1998. - —. 8 - 21.

67. Ћарькина ј.ѕ. ќрганы территориального  общественного  самоуправлени€.  -
  —аранск., 1993.

68.  Ћегорнев  —.   ћуниципальна€   собственность   как   основа   реального
  самоуправлени€ // ∆илищное и коммунальное хоз€йство. - ћ., 1993. - є 1. -
  —. 10-12.

69. ћаликов ј. ≈сть обнадеживающие тенденции... // ¬ласть. - ћ., 1995.  -  є
  2. - —. 48-51.

70. ћартынов ћ. —амоуправление: панаце€ или иллюзи€? //  ¬аш  выбор.  -  ћ.,
  1995. - є 1. - —. 21-23.

71. ћарченко √.¬. √осударственна€ власть и местное самоуправление //  –осси€
  и современный мир. - ћ., 1995. - є 4. - —. 84-86.

72. ћестное самоуправление в ¬ологодской области: ѕроблемы, поиск,  решени€.
  —борник материалов по проблемам  местного  самоуправлени€  в  ¬ологодской
  области / ѕодгорнов Ќ.ћ., ƒергаева Ћ.»., „ирков ¬.».  и  др.  -  ¬ологда,
  1996.

73. ћестное самоуправление. ѕолитологический  подход.  —борник  статей.  ѕод
  ред. ¬.ћ.ƒолгова. -  —аратов:  —аратовский  государственный  университет,
  1994.

74. ћестное самоуправление в –оссии:  —осто€ние,  проблемы,  перспективы.  -
  ћ., 1994.

75. ћестное самоуправление в –оссии / ј€цков ƒ.‘.,  ¬олодин  ¬.¬.  и  др.  -
  —аратов, 1995.

76. ћестное самоуправление в –оссийской  ‘едерации:  —осто€ние,  особенности
  формировани€, проблемы // ¬естник ÷ентральной избирательной  комиссии.  -
  ћ., 1997. - є4 (46).

77. ћестное самоуправление: российский вариант. - ћ., 1993.

78. ћестное самоуправление: “еори€ и практика / ѕод ред.  √.Ћюхтерхандт  при
  участии ¬.я.√ельмана - ћ.: ‘онд ‘.Ќауманна, 1996.

79. ћестное самоуправление: “еори€ и практика. 2-е изд-е, изм. и доп. /  ѕод
  ред. √.Ћюхтерхандт - ћ.: ‘онд ‘. Ќауманна, 1997.

80. ћестное  самоуправление  в  современной  –оссии.  јналитический  доклад:
  –еализаци€ законодательства –оссийской  ‘едерации  по  вопросам  местного
  самоуправлени€ и основные проблемы  развити€  местного  самоуправлени€  в
  современной –оссии. - ћ.: ћќЌ‘, 1998.

81. ћестные органы власти: социально-политические аспекты де€тельности.  —б.
  обзоров / ѕод ред. ¬.—.јжаева. - ћ., 1993.

82. ћестные органы  власти:  социально-экономические  аспекты  де€тельности.
  —б. обзоров. - ћ.: »Ќ»ќЌ, 1993.

83. ћестные —оветы в  услови€х  политических  и  экономических  реформ:  —б.
  научн. трудов / Ќауч. ред. ¬.—.¬иль€мский. - ћ., 1991.

84. ћирошниченко ≈.¬. ћестное самоуправление в –оссии. “еори€ и практика  //
  √осударство и право. - ћ., 1993.

85. ћуравьев ».¬. √лава администрации -  должность  выборна€  //  –оссийска€
  ‘едераци€. - ћ., 1995. - є 10. - —. 36-37.

86. ќб общих принципах  организации  местного  самоуправлени€  в  –оссийской
  ‘едерации. ћатериалы научно-практической конференции, 25 апрел€ 1996 г. /
  –ед. јвакь€н —.ј. - ћ.: ћ√”, 1996.

87. ќвчинников ».». ћестное самоуправление:   онституционно-правова€  основа
  формировани€ //  онституционный строй –оссии. - ћ., 1992. - ¬ып. 1.

88. ѕанина ≈. ¬озьмем лучшее из опыта земств // –оссийска€ ‘едераци€. -  ћ.,
  1994. - є 17. - —. 22, 24-25.

89. ѕанина ≈.¬. «емское движение - путь к созиданию // –осси€ и  современный
  мир. - ћ., 1997. - є2. - —. 33-36.

90. ѕансков ¬.√. –еформа местных финансов предельно актуальна //  –оссийский
  экономический журнал. - ћ., 1994. - є 9. - —. 21-25.

91. ѕахомов ≈. ¬опросы законодательства –еспублики —аха (якути€)  о  местном
  самоуправлении // √осударство и право. - ћ., 1996. - —. 24-26.

92. ѕечерский ¬. ћестное нормотворчество и прокурорский надзор //  «акон.  -
  ћ., 1993. - є 10. - —. 57-66.

93. ѕисарев ј.Ќ. ћуниципальное право –оссийской ‘едерации. - ћ., 1997.

94. ѕискотин ћ. Ќова€ война законов? –оссийска€ ‘едераци€.  -  ћ.,  1996.  -
  є22. - —. 5-7.

95. ѕискотин ћ.  –ешение  прин€то  -  конфликт  продолжаетс€  //  –оссийска€
  ‘едераци€. - ћ., 1997. - є3. - —. 15-16.

96. ѕойдем вперед или повернем назад.  руглый стол // –оссийска€  ‘едераци€.
  - ћ., 1996. - є22. - —. 17-23.

97.  ѕон€тие  и  виды   местного   нормотворчества.   ”став   муниципального
  образовани€ / —авченко ƒ.ј., Ўугрина ≈.—., √орожанин ¬.ј. -  Ќовосибирск,
  1997.

98. ѕостовой Ќ. „етко разграничить функции.     разработке  республиканского
  законодательства о местном самоуправлении  //  Ќародный  депутат.  -  ћ.,
  1991. - є 4. - —. 19-26.

99.  ѕрохоров  ¬.“.,   ашо  ¬.—.   ќрганы   территориального   общественного
  самоуправлени€ в системе местного самоуправлени€ // √осударство и  право.
  - ћ., 1992. - є 7. - —. 46- 53.

100. ѕредставительные и исполнительные  органы  власти  в  системе  местного
  самоуправлени€. - ћ., 1994.

101. –евенко Ћ. ‘едеральный закон "ќб общих принципах  организации  местного
  самоуправлени€ в –оссийской ‘едерации": от  концепции  до  реализации  //
   онституционное право: ¬осточноевропейское обозрение. -ћ., 1995. - є3.  -
  —. 10-14

102. –егиональна€ политика и местное самоуправление. - —амара, 1995.

103. –егиональна€ экономика и региональна€ политика. - ≈катеринбург, 1994.

104.  –еформа   местного   самоуправлени€   /   ƒепартамент   по   проблемам
  самоуправлени€, ћиннац –оссии // ћестное самоуправление в –оссии. —борник
  материалов по проблемам становлени€ местного самоуправлени€ в  –оссийской
  ‘едерации. - ¬ып. 1. - ћ., 1995. - —. 9-10.

105. —авранска€ ќ. ѕравовые основы местного самоуправлени€ // —ќ÷»—.  -  ћ.,
  1997. - є1. - —. 111-119.

106.  —амоуправление:  теори€  и  практика:  —б.  научн.  тр.  /  ќтв.  ред.
  ј.ј.Ѕезуглов. - ћ., 1991. - 111 с.

107. —лива ј.я.  акой будет местна€ власть // –оссийска€  ‘едераци€.  -  ћ.,
  1993. - є 1. - —. 41-44.

108. —лива ј. я. «акон примем,  но  будет  ли  он  работать?  //  –оссийска€
  ‘едераци€. - ћ., 1994. - є 7. - —. 24-25.

109. —лива ј.я. ¬ернутьс€ в прошлое нельз€ // –оссийска€  ‘едераци€.  -  ћ.,
  1994. - є 17. - —. 22, 25-26.

110. —ол€ник Ќ. Ёто должна  быть  государственна€  программа.  ѕарламентские
  слушани€ // –оссийска€ ‘едераци€. - ћ., 1994. - є 8. - —. 23-29.

111. —ол€ник Ќ. ћестное самоуправление: реформа или  борьба  за  власть?  //
  ќбозреватель - ћ., 1994. - є15. - с. 23-28.

112. —ол€ник Ќ. ћестное самоуправление: по   онституции  и  Е  в  жизни.  //
  ќбозреватель - ћ., 1994. - є18. - с. 17-27.

113. —ол€ник Ќ. ¬ыжить легче вместе // –оссийска€ ‘едераци€. - ћ.,  1995.  -
  є 9. - —. 24-26.

114. —ол€ник Ќ. »гра в земство.  ѕоиграли...  “еперь  закручивают  гайки  //
  –оссийска€ ‘едераци€. - ћ., 1996. - є11. - —. 20-22.

115. —ол€ник Ќ. јдминистративный раж. - –оссийска€ ‘едераци€. - ћ., 1996.  -
  є20.

116. —тановление самоуправлени€ на селе // —ќ÷»—. - ћ., 1997.  -  є1.  -  —.
  126-130.

117. —трончина ћ.Ќ. ѕринципы организации местного самоуправлени€ //  ¬естник
  государственной службы. - ћ., 1993. - є 8. - —. 34-37.

118. —трончина ћ.Ќ. √де кончаетс€ вертикаль  власти  //  ¬аш  выбор.  -  ћ.,
  1995. - є 2. - —. 27-29.

119. “амбовцев ¬. ќтн€ть или преумножить? // Ќародный депутат. -  ћ.,  1991.
  - є 8. - —. 33-35.

120.  “ощенко  ∆.“.,  ÷веткова   √.ј.   ћестное   самоуправление:   проблемы
  становлени€ (опыт социологического анализа) // —ќ÷»—. - ћ., 1997. - є6. -
  —. 109-119.

121. ”мнова ». –еформируем, реформируем,  а  движемс€  назад  //  –оссийска€
  ‘едераци€. - ћ., 1994. - є 21. - —. 28-29.

122. ‘адеев ¬.». ћуниципальное право –оссии. - ћ., 1994.

123. ‘адеев ¬.». ѕредставительные и исполнительные органы власти  в  системе
  местного самоуправлени€ –оссийской ‘едерации. Ќаучно-аналитический обзор.
  - ћ. »Ќ»ќЌ –јЌ, 1994.

124. ‘адеев ¬. —истема гарантий местного самоуправлени€ // ѕраво и  жизнь  -
  ћ., 1995. - є7. - —. 184-217.

125. ‘асеев ». ¬ыборы по решению  ‘емиды  //  –оссийска€  ‘едераци€.  -  ћ.,
  1997. - є10. - —. 20-21

126. ‘оминых ј.ј. —тановление самоуправлени€ в  регионе  //  –егионологи€  -
  —аранск, 1997. - є2. - с. 45-51.

127. ’од кампании по  выборам  органов  государственной  власти  и  местного
  самоуправлени€ в субъектах –‘  (¬олгоградска€,   емеровска€,  ћурманска€,
  ѕсковска€,   –€занска€   области).   –егионы    –оссии:    информационно-
  аналитические обзоры. - ћ.: –ќѕ÷, 1996.. ¬ыпуск 3 (окт€брь 1996).

128. ’отим самоуправлени€. Ќо не гр€дет ли самоуправство? ”ченые и  практики
  о реформировании власти  в  –оссии  <" руглый  стол">  //  ¬асильева  ¬.,
  ƒихт€рев ј., ’ренов ё. // Ќародный депутат. - ћ., 1991. - є 12. - —.  26-
  28

129. Ўахов  Ў. .  ћестное  самоуправление  как  одна  из  форм  обустройства
  народов –‘ // –егионологи€. - —аранск, 1994. - є 4.

130.   Ўахрай   —.ћ.   ‘едерализм,   национальные   отношени€   и    местное
  самоуправление // ‘едерализм и межнациональные  отношени€  в  современной
  –оссии (¬сероссийска€ научно-практическа€ конференци€). - ћ., 1994. -  —.
  7-20.

131. Ўлемин ѕ.»., ‘адеев ¬.». ћестное  самоуправление:  –оссийский  вариант.
  Ќаучно-аналитические обзоры. - ћ.: »Ќ»ќЌ, 1993.

132.  Ўироков   ј.Ќ.   ‘едеральное   законодательство   –оссии   о   местном
  самоуправлении. - ћ., 1996.

133. Ўугрина ≈.—. ћестное самоуправление: ѕон€тие и содержание  //  ѕраво  и
  рынок. - Ѕарнаул, 1994.

134. Ўугрина ≈.—. ќрганизационно-правовые формы местного  самоуправлени€  //
  ћатериалы  ’’’II   ћеждународной   научно-студенческой   конференции.   -
  Ќовосибирск, 1994. - —. 24-25.

135. Ўугрина ≈.—.  ћуниципальное  право.  ”чебное  пособие.  -  Ќовосибирск,
  1995. - 268 с.

136.  Ўугрина  ≈.—.  ¬ласть:  ћуниципальный  уровень  //  ћатериалы   ’’’III
  ћеждународной научно-студенческой конференции. - Ќовосибирск, 1995. —. 14-
  15.

137. Ўугрина ≈.—. ќрганизационные основы  местного  самоуправлени€.  ”чебно-
  методическое пособие. - Ќовосибирск, 1997.

138. якубовский ƒ.  “еоретическа€  основа,  правова€  природа  и  содержание
  пон€ти€ "местное самоуправление" // ѕраво и жизнь. - ћ., 1992. - є  6.  -
  —. 81-97.


-----------------------
    [1]  ¬еселовский Ѕ.Ѕ. «емство и земска€ реформа.  ѕетроград,  1918  г.,
с.30-32.

    [2]  ѕажитнов  .ј. √ородское и земское самоуправление. —ѕб.: 1913г., с.
38-42.

    [3]  ѕажитнов  .ј. √ородское и земское  самоуправление.  —ѕб.  1913  г.
т.1, с.6.

[4]  ‘адеев ¬.». "ћуниципальное право –оссии" ћ.: 1994 г., с.28.

    [5]  √радовский ј.ƒ. ѕереустройство нашего местного  управлени€.  —обр.
соч. в 9 т. —ѕб.: 1903 г., т.8, с.546.

    [6] —вешников ћ.». ќсновы  и  пределы  самоуправлени€.  —ѕб,  1892  г.,
приложение.

    [7] ѕажитнов  .ј. √ородское и земское самоуправление. —ѕб.: 1913,  т.2,
с.78

    [8] √оловачев ј.ј. ƒес€ть лет реформ. —ѕб.: 1872 г.

    [9] ѕажитнов  .ј. √ородское и земское  самоуправление.  —ѕб:1913г.,т.1,
с.31-32.

    [10] “ам же.

    [11] √оловачев ј.ј. ƒес€ть лет реформ. —ѕб.: 1872 г.

    [12] “вардовска€ ¬.ј. »деологи€ пореформенного самодержави€. ћ.:1978г.,
с.232.

    [13] ¬еселовский Ѕ.Ѕ. «емство и земска€ реформа.  ѕетроград,  1918  г.,
с.14.

    [14] ѕажитнов  .ј. √ородское и земское самоуправление. —ѕб.: 1913г., с.
38-42.

    [15] Ћаптева Ћ.≈. «емские учреждени€ в –оссии. ћ.: 1993 г., с.90.

    [16] ¬еселовский Ѕ.Ѕ. «емство и земска€ реформа.  ѕетроград,  1918  г.,
с.30-32.


    [17] Ћаптева Ћ.≈. «емские учреждени€ в –оссии. ћ.: 1993 г., с.124-127.

    [18]∆урналы заседаний ¬ременного ѕравительства //  101-103,  июнь  1917
г., с. 1. √ј –‘.

    [19]—обрание  ”законений  и  распор€жений  рабочего   и   кресть€нского
правительства от 28.12.17 г., ст. 153.

    [20]“ам же, с. 179.

    [21] –езолюции, прин€тые на съезде земских и  городских  самоуправлений
ёга –оссии в —имферополе 30 но€бр€ - 8 декабр€ 1918 г.

    [22] —. Ћ. –онин. ѕерва€ советска€  онституци€. ћ. ёр. изд-во. 1948 г.