Конституционно-правовой статус РФ

                                 Оглавление



                                  Введение


                               Понятие и виды
                   национально-государственного устройства

  Под формой государственного  устройства  понимаются  территориальное  его
устройство      (административно-территориальное      или       национально-
территориальное) и характер взаимоотношений между его составными  частями  и
центральной властью.
  Существуют две основные формы государственного  устройства:  унитарная  и
федеративная. Унитарное[1] государство - простое по  составу,  имеет  единые
органы  государственной  власти,  построенные   по   системе   вертикального
подчинения (Польша, Италия и др.). Административные  образования  в  составе
такого  государства  не  самостоятельны  и  подчинены  центральным   органам
власти.
  Федеративное[2]  государство  -  сложное  образование,  имеющее  в  своем
составе  административно-территориальные  или  национальные  образования   -
члены    (субъекты)    федерации,    обладающие    значительной     степенью
самостоятельности Для защиты и представления интересов  субъектов  федерации
на  общегосударственном  уровне  создаются  двухпалатные  парламенты   (США,
Швейцария, Россия).
  Правовой основой  большинства  существующих  в  мире  федераций  является
конституция (Основной Закон) страны. Вместе с тем существует и более  редкая
ситуация,  когда  в  основу  федерации  положен  договор   (так   называемые
договорные  федерации).  Особенность  договорных  федераций  проявляется   в
большей самостоятельности её субъектов. Конституционные федерации  построены
преимущественно  в  форме   реализации   воли   «центра»,   закрепленной   в
принимаемых высшими органами государственной  власти  конституциях.  Что  же
касается договорных федераций, то основа их правового положения -  результат
сопряжения воли двух сторон (федерации и её  субъектов),  в  равной  степени
способных влиять на изменение содержания договора.
  Исходя из данной классификации типов федерации, Россия в  соответствии  с
действующей Конституцией  (статьи  5  и  11)  относится  к  числу  федераций
смешанного   типа   -   конституционно-договорных,   поскольку   основа   ее
федеративного устройства заложена  Конституцией  РФ,  но  отдельные  вопросы
разграничения вопросов ведения между центральными и  региональными  органами
государственной власти могут решаться  на  основании  Федеративного  и  иных
договоров.
                            Российский федерализм
                          Его принципы и особенности

  Одно из важнейших направлений сегодняшнего этапа реформирования
российского государства — перестройка государственно-политической системы
страны на подлинно федеративных началах, формирование модели федерации,
которая отвечала бы историческим традициям и современным реалиям России.
  Идея федерализма возникла в России как апосредующее звено двух тенденций:
национального  сепаратизма   и   российского   унитаризма.   Территориально-
этнический состав России с самого начала был весьма  сложным.  В  ее  состав
входили нации и народности  самых  разных  культур  и  с  различным  уровнем
развития. В дореволюционный период единство российской империи  сдерживалось
мощной  интегративной  волей  русского  народа   и   недостаточным   уровнем
национального  развития  подавляющего  большинства  входящих  в  ее   состав
народов. Максимум, на что  претендовали  тогда  входившие  в  состав  России
народы, — это требование культурно-национальной автономии.
  Начиная с  1918  года  наша  страна  официально  становится  федеративным
государством. Но советский, а сегодня  российский  федерализм  —  уникальное
явление в мировой теории и практике федерализма. В его  основу  был  положен
национально-территориальный   принцип,   когда    федеративное    устройство
выступало как способ  разрешения  национального  вопроса,  реализации  права
наций на самоопределение.
  Советский федерализм не был результатом объединения уже существовавших  в
прошлом национальных государств, а,  наоборот,  сами  эти  государства  были
созданы по инициативе Центра. Затем по воле этого  же  Центра  одни  из  них
заключили Союзный договор о создании союзного  государства,  в  которое  они
вошли  как  в  качестве  союзных  республик,  а  другие  стали   автономными
государственными образованиями в  рамках  союзных  республик.  В  результате
образовалась  сложная  многоуровневая  федерация,  включавшая  в   структуре
федеративных  отношений   и   национально-территориальные   образования,   и
оказавшиеся за их пределами территориальные образования — области и края.
  В  качественно  новое  состояние  российский  федерализм  вступил   после
подписания  Федеративного  договора  1992  года   и   принятия   Конституции
Российской Федерации 1993 года: из национального федерализма он  превратился
в смешанный, который характеризуется тем, что субъектами Федерации  в  новых
условиях   являются   не   только    национально-территориальные,    но    и
территориальные образования — области, края, автономные области,  автономные
округа, города федерального значения. Следовательно,  российский  федерализм
выступает сегодня одновременно и формой устройства  национальных  отношений,
и формой территориальной организации государства.
  В 90-е годы в России активно шёл процесс наделения большими  полномочиями
субъектов Российской Федерации, что объективно создавало  предпосылки  к  их
обособлению.
  В связи с этим особенно важно подчеркнуть следующее.
  1. В становлении новых федеративных отношений в России федерализм  должен
пониматься не как борьба за главенство, не  конкуренция  за  полноту  власти
между Центром и субъектами Федерации, а  их  конструктивное  сотрудничество.
Оно  достигается  на  основе  обеспечения  баланса  интересов   регионов   и
интересов страны в целом, через создание  совместными  усилиями  оптимальной
модели распределения предметов  ведения  и  полномочий  федеральных  органов
государственной  власти   и   органов   государственной   власти   субъектов
Российской Федерации.
  2. Современное состояние российского федерализма создает противоречие, от
разрешения которого будет во многом зависеть  перспектива  его  эволюции.  В
новых  условиях  национально-территориальные  и   территориальные   субъекты
Федерации, с одной стороны, равноправны в отношениях с  федеральным  Центром
и между собой, а с другой  —  сохраняют  различия  в  своем  политическом  и
государственно-правовом статусе. Очевидно, что в этом  случае  эффективность
подобной модели  федерализма  будет  зависеть  от  эффективности  разрешения
появляющихся противоречий между равноправием республик  и  других  субъектов
Федерации и своеобразием их политико-правового статуса.
  Реализацию   принципа   равноправия   субъектов   Федерации    необходимо
осуществлять при  уважении  права  республик  на  такое  своеобразие  своего
политического   статуса,   которое   проявляется   в    наличии    атрибутов
государственности (гимн, герб, флаг, конституция) и  вторых  государственных
языков наряду с общегосударственным языком[3].
  Правомерность такого подхода диктуется тем, что доля коренного  населения
в подавляющем большинстве республик значительно меньше, чем  доля  населения
граждан других национальностей. Например, в  Карелии  проживает  только  10%
карелов, в Башкирии — 22% башкир, в Якутии — 33% якутов[4].
  3.  Федерализм  это  не  только   политическое,   государственно-правовое
понятие, но и способ организации всей общественной  жизни,  в  том  числе  и
экономической. Поэтому развитие федеративных  отношений  должно  включать  в
себя  создание  соответствующей  системы   государственного   регулирования,
управления экономикой и социальной  сферой  —  того,  что  принято  называть
государственно-региональной политикой.
  4. Нельзя не  замечать  очевидного:  по  своему  социально-экономическому
потенциалу  значительной  части  из  нынешних  89  субъектов  Федерации   их
конституционный статус не под силу. Они не в состоянии эффективно  выполнять
сопряженные с ним обязанности,  нести  вытекающую  из  него  ответственность
перед своим населением, другими субъектами Федерации, государством в целом.
  В этих  условиях  целесообразно  продумать  меры,  призванные  обеспечить
последовательное, постепенное  формирование  социально-экономических  основ,
которые  позволят  «отстающим»  регионам   на   деле   стать   полноправными
субъектами Федерации не только формально юридически, какими они  являются  в
настоящее время, но и  экономически.  Вместе  с  тем  весьма  вероятно,  что
некоторые субъекты Федерации так и не смогут решить эту задачу.
                   Развитие федерации и Конституция России

  Конституция Российской Федерации 1993 г.  в  целом  заложила  современную
правовую основу развития федеративного государства и федеративных  отношений
в России. В ст. 1 Основного Закона записано: «Российская Федерация –  Россия
есть демократическое федеративное  правовое  государство  с  республиканской
формой правления». В ст. 5 Конституции зафиксировано: «Российская  Федерация
состоит  из  республик,  краев,  областей,  городов  федерального  значения,
автономной области, автономных округов – равноправных  субъектов  Российской
Федерации...
  Федеративное   устройство   Российской   Федерации   основано    на    ее
государственной  целостности,  единстве  системы   государственной   власти,
разграничении предметов ведения и полномочий между органами  государственной
власти Российской Федерации  и  органами  государственной  власти  субъектов
Российской Федерации, равноправии и  самоопределении  народов  в  Российской
Федерации.  Во  взаимоотношениях  с  федеральными  органами  государственной
власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».
  Глава   3   Конституции   «федеративное   устройство»   раскрывает    эти
основополагающие принципы федеративного устройства Российского  государства,
закрепляет базовые механизмы взаимодействия  федеральных  органов  власти  и
государственных органов власти субъектов Федерации. Как показала  пятилетняя
практика становления и  развития  федеративных  отношений,  эти  принципы  и
большинство механизмов в целом обеспечивают эволюционный  характер  развития
федеративного государства.
  В то же время чем глубже идет развитие федеративных отношений, тем  яснее
становится  противоречивость   и   недоработанность   ряда   конституционных
положений,   острее   выражается   потребность   в    дальнейшем    развитии
конституционных норм, касающихся Федерации.
                  Симметричная или асимметричная федерация

  Самой серьезной коллизией новой Конституции является  противоречие  между
принципом   равноправия   субъектов   Российской   Федерации   (ст.   5)   и
разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей  –  с  другой,
автономных округов – с третьей, о чём я уже говорил  выше.  Само  сохранение
различных наименований субъектов Федерации  обусловливает  их  различия.  По
Конституции России республики в отличие от других  субъектов  Федерации:  а)
являются государствами (ст. 5); б) имеют конституции, а не уставы  (ст.  5);
в) вправе устанавливать свои государственные языки. Кроме того, на  практике
республики могут иметь свое республиканское  гражданство  (что  противоречит
Конституции РФ).
  В ст. 66 Конституции РФ также закреплено неравноправие краев и областей и
входящих в их состав автономных округов.  Получается  явное  противоречие  с
принципом равноправия всех  субъектов,  так  как  равноправные  субъекты  не
могут  входить  в  состав  друг   друга   –   это   предполагает   некоторую
соподчиненность. Данная проблема обостряется в связи с тем, что п. 1 ст.  67
Конституции РФ указывает: «территория Российской Федерации включает  в  себя
территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное  море,  воздушное
пространство над ними». Если мы рассматриваем автономные  округа  как  некие
территориальные  образования,  входящие  в  состав  других   территориальных
образований – краев и  областей,  то  неясно,  как  нам  считать  территорию
автономных округов – как территорию самостоятельных субъектов Федерации  или
как территорию, входящую в состав территории края или области.
  В настоящее время в связи с неурегулированностью  федеративных  отношений
появляются   нормативные   акты,   статус   которых   крайне   противоречиво
определяется в Основном Законе страны. Такими нормативными  актами  являются
договоры о разграничении предметов ведения и полномочий  между  федеральными
органами власти и  органами  власти  субъектов  Федерации.  Так,  в  ст.  11
Конституции («Основы конституционного строя») записано,  что  «разграничение
предметов ведения и  полномочий...  осуществляется  настоящей  Конституцией,
Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов  ведения
и полномочий». А  в  ст.  76  указывается,  что  «по  предметам  совместного
ведения Российской  Федерации  и  субъектов  Российской  Федерации  издаются
федеральные законы...».
  Такая противоречивость привела к тому, что до сих пор не определены место
и роль договоров в системе нормативно-правовых актов  Российской  Федерации.
Ни в законопроекте «О принципах и порядке разграничения предметов ведения  и
полномочий между государственными  органами  власти  РФ  и  государственными
органами власти субъектов РФ», ни в  законопроекте  «О  системе  нормативно-
правовых  актов  Российской   Федерации»   не   удалось   четко   определить
соподчиненность федеральных законов и договоров.
  В то же время в продолжающих  подписываться  договорах  зачастую  вопреки
Конституции РФ содержится перераспределение не только  совместных  предметов
ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения  и  полномочий  Российской
Федерации в пользу субъектов РФ  (Татарстан,  Башкортостан,  Саха  (Якутия),
Свердловская область...).
  Более того, в Конституции говорится о разграничении предметов  ведения  и
полномочий между государственными органами власти,  а  договоры  подписывают
только представители исполнительной  власти,  хотя  речь  в  них  идет  и  о
разграничении полномочий в законодательной сфере. Фактически  параллельно  с
конституционным правом (а порой и в противоречие  ему)  активно  формируется
договорное право...
  И,  наконец,  следует  упомянуть  п.  5  ст.  66  Конституции   РФ,   где
указывается, что «статус субъекта Российской Федерации  может  быть  изменен
по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта  Российской  Федерации
в  соответствии  с  федеральным  конституционным  законом».   Следовательно,
предполагается, что статус у субъектов Федерации  может  различаться  и  они
его могут изменять.
  Статус  субъекта  Федерации  –  это  установленные  Конституцией   РФ   и
конституциями и уставами субъектов РФ права, обязанности  и  ответственность
субъекта РФ. Если же Конституция говорит о  равноправии  субъектов,  то  как
может  разниться  их  статус?  Не  случайно   внесенный   Правительством   в
Государственную Думу законопроект «О статусе субъекта  Российской  Федерации
и порядке его изменения» был  снят  с  обсуждения  подавляющим  большинством
депутатского корпуса как «не имеющий быть»  (хотя  поручение  по  подготовке
такого федерального конституционного закона содержится в ст. 66  Конституции
РФ).
  Таков первый круг  проблем,  вытекающих  из  несовершенства  ряда  статей
Конституции  РФ.  В  глобальном  масштабе  нам  предстоит  решить  проблему:
возможно ли построение в России симметричной федерации? Думаю,  в  обозримой
перспективе это  сделать  не  удастся.  И  прежде  всего  потому,  что  наша
федерация  продолжает   базироваться   на   двух   принципах:   национально-
государственном  и  территориальном.  За  последние  годы   мы   значительно
уменьшили  неравноправие  субъектов  Федерации  как   следствие   сталинской
национальной  политики.  Но  полностью  уравнять  в  правах  республики  как
национально-территориальные   образования   и    края    и    области    как
территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна  идти  только
о специфических правах, связанных с особенностями  национального  состава  и
национальных отношений в республиках (право на второй государственный  язык,
на  национальную  культуру),  но  отнюдь  не  с  социально-экономическими  и
политическими правами и  тем  более  льготами  и  привилегиями.  Поэтому,  я
думаю,   можно   сохранить   исторические   названия   субъектов   Федерации
(республики,  края,  области,  автономные  республики,  автономные   округа,
города федерального значения), их основных законов,  сохранив  в  Российской
Конституции положение об их равноправии с точки зрения прав, обязанностей  и
ответственности, т.е. конституционно-правового статуса.
  Что  касается  проблемы  автономных  округов,  то  она  должна   решаться
поэтапно.  Те  автономные  округа,  которые   способны   быть   полноценными
субъектами Федерации, должны провести референдумы и  выделиться  из  состава
краев и областей. Другие же – «вернуться» в «родительский дом»,  но  не  как
субъект Федерации, а  как  федеральный  округ  или  федеральная  территория,
управляемая прямым президентским правлением.
  Таким образом, Российская Федерация  в  обозримой  перспективе  de  facto
неизбежно  будет  сохраняться  как   асимметричное   государство.   Но   эта
асимметрия  будет  проявляться  не  на  уровне   важнейших   конституционных
полномочий, прав и обязанностей, а  на  уровне  специфических  особенностей,
связанных с  экономическими,  культурными,  историческими,  национальными  и
географическими особенностями того или иного субъекта Федерации.
            Проблема разграничения предметов ведения и полномочий

  Центральной  проблемой  любой  федерации  является  проблема  «разделения
власти» – разграничения предметов ведения  и  полномочий  между  федеральным
центом,  органами   власти   субъектов   Федерации   и   органами   местного
самоуправления. В нашей стране в силу ряда причин (о чем речь  пойдет  ниже)
разграничение полномочий в основном пошло не по законодательной линии, а  по
линии договорных отношений между центром и субъектами Федерации, а также  по
линии  блокирования  со  стороны  ряда  субъектов  Федерации  не  то   чтобы
разграничения  полномочий  с  органами  местного   самоуправления,   но   их
создания.
  Что же это за причины?  Вспомним,  как  в  начале  90-х  годов  вслед  за
распадом  Союза  была   реальной   опасность   распада   и   России.   Парад
суверенитетов, охвативший российские автономии, привел на  грань  выхода  из
России Татарстан, Чечню и ряд других республик. В этих условиях  центральные
власти становившегося на ноги Российского государства  вынуждены  были  идти
на уступки националистам и сепаратистам разных мастей. Подписанный  в  конце
марта 1992  г.  федеративный  договор  явился  компромиссом  центробежных  и
центростремительных сил в нашем государстве. С одной  стороны,  он  позволил
сохранить единство Российского государства, открыть  начало  действительному
развитию федеративных отношений в России,  с  другой  –  договор  юридически
закрепил  разнотипность  и  фактически  неравноправие  различных   субъектов
Федерации, а также  такое  разграничение  предметов  ведения  и  полномочий,
которое отражало  тогдашнее  соотношение  сил  между  центром  и  субъектами
Федерации, и прежде всего республиками. Во-первых, ряд  республик  настояли,
чтобы было три, а не один  общий  договор,  подчеркнув  тем  самым  различия
между субъектами Федерации; во-вторых, не удалось предметы  ведения  (как  в
конституциях ряда других федеративных  государств)  разбить  на  три  части:
предметы  ведения  федерального  центра;  совместные  предметы   ведения   и
предметы ведения субъектов РФ. В Федеративном договоре выделили  только  две
группы  предметов  ведения:  федерального  центра  и   совместные,   оставив
автоматически все остальные полномочия (в том  числе  и  те,  которые  могут
появиться в дальнейшем) в ведении субъекта Федерации. Это, с одной  стороны,
нарушило баланс предметов ведения, а с другой – неимоверно  раздуло,  довело
до гипертрофированных размеров сферу совместных полномочий.
  Сам процесс «дележа  предметов  ведения»  не  имел  под  собой  серьезной
аналитической и научной проработки, не опирался на отечественный  (поскольку
такового вообще не было) и зарубежный опыт. Это был «политический  торг»,  в
ходе которого все  полномочия,  которые  становились  предметом  спора  либо
которые ни одна из сторон не  хотела  передавать  другой,  «сбрасывались»  в
общую корзину, называемую «совместными предметами ведения». В  результате  в
«предметы  ведения  Российской  Федерации»  попало  около  50  титулов  (для
сравнения: в Конституции Канады их 29), в  предметы  совместного  ведения  –
около 40 титулов (в Конституции Канады – всего  три).  Предметы  же  ведения
субъекта Федерации  остались  безграничны:  и  Конституции,  и  уставы  ряда
субъектов Федерации в одностороннем порядке вписали туда  более  50  титулов
(в Конституции Канады их всего 16). В-третьих, сами  предметы  ведения  были
сформулированы в спешке крайне неудачно.
  А. В отличие от конституционного права Германии,  Канады,  США  и  других
федеративных государств, предметы ведения в Федеративном договоре,  а  затем
и в Конституции РФ 1993 г. (куда  они  были  фактически  в  неизменном  виде
инкорпорированы) не были разграничены по характеру оказываемого  воздействия
на а) сферы правового регулирования и б) сферы государственного  управления,
в  которых  осуществляются  полномочия  государственных  органов  власти.  В
результате «всё смешалось в этом доме»: в каждом титуле содержались и  сферы
законодательного регулирования, и сферы государственного управления.
  Если для предметов ведения федеральных органов власти это  «переплетение»
было терпимо  (ибо  федеральные  органы  сами  издавали  законы  и  сами  их
выполняли), то для совместных предметов ведения такое  «правовое  своеволие»
вносило полный диссонанс. Федеральные  законы  ставились  на  одну  доску  с
внутрифедеральными  договорами   и   соглашениями.   Не   нравится   кому-то
федеральный закон – заключай двусторонний договор с  федеральным  центром  и
живи по договорному праву.
  Б.  Многие  предметы  ведения  сформулированы  крайне  неконкретно,   что
позволяет их толковать расширительно, например п. б) ст.  71:  «федеративное
устройство  и  территория  Российской  Федерации»  или   п.   е)   ст.   71:
«установление  основ  федеральной  политики  и   федеральные   программы   в
различных областях» и т.д.  Некоторые  пункты  являются  излишними.  Так,  к
ведению Российской Федерации  отнесено  полномочие:  «принятие  и  изменение
Конституции РФ и федеральных законов...», что само собой разумеется.
  Сегодня практика разграничения предметов ведения и полномочий показывает,
что значительную часть совместных предметов ведения можно  «раскассировать»,
передав  либо  федерации,  либо  субъектам.  Так,  по  моему  мнению,  можно
рассмотреть  вопрос  о  передаче  законодательных  полномочий   федеральному
центру:   установление   общих   принципов   налогообложения    и    сборов;
административное,   административно-процессуальное,   трудовое,    семейное,
жилищное, земельное, водное,  лесное  законодательство,  законодательство  о
недрах, об охране окружающей среды... (п.  3),  и),  к),  л),  о)  ст.  72),
сохранивших правоприменение за субъектами РФ. Органам  власти  субъектов  РФ
можно  бы  было  передать  следующие  сферы   государственного   управления:
природопользование, охрана окружающей среды,  вопросы   науки,  образования,
воспитания, культуры, спорта, здравоохранения и ряд других (п. д),  е),  ж),
м) ст. 72).
  При этом  необходимо  четко  указать  в  Конституции,  что  разграничение
предметов ведения и полномочий  по  вопросам  совместного  ведения  в  сфере
законодательного регулирования осуществляется только федеральными  законами.
В  сфере   же   иного   нормативно-правового   регулирования   и   в   сфере
государственного   управления   разграничение    может    проводиться    как
федеральными законами, так и договорами и соглашениями. Особо хочу  обратить
внимание на п. н) ст. 72  Конституции  РФ.  По  нему  в  совместном  ведении
Российской Федерации и субъектов РФ находится  становление  общих  принципов
организации   системы   органов   государственной    власти    и    местного
самоуправления. Попытки Государственной Думы законодательно  определить  эти
общие принципы встретили серьезное сопротивление в регионах, и прежде  всего
со стороны руководителей исполнительных органов власти субъектов  Федерации.

  С  моей  точки  зрения  рассматриваемые  выше  конституционные  изменения
назрели. Более того, без внесения этих изменений  в  Конституцию  невозможно
снятие ряда накопившихся противоречий, которые могут привести  к  разрушению
Федерации.
  В то же время необходимо комплексное осмысление  всей  проблемы  развития
федеративных  отношений.  И  поэтому  я  не  являюсь  сторонником   принятия
отдельных  поправок,  а  выступаю  за  тщательную  подготовку  всего  пакета
конституционных  изменений,  касающихся  федеративного   устройства   нашего
государства. Здесь нужно действовать по принципу: «Не навреди!».
                      Список использованной литературы

  Нормативный материал:
Конституция Российской Федерации. М., 1993.
Сборник законодательства по конституционному праву Российской Федерации.
Ростов-на-Дону, 1997.
Федеративный договор: документы, комментарии. М., 1992.
  Специальная литература:
1. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. «Федерализм в истории
  России», кн. 1 – 3. М., 1992 – 1993.
1. Кочетков А. П. «Россия на пороге XXI века», М., 1998.
1. Лысенко В. Н. «Конституционные изменения как назревшая потребность
  развития федеративных отношений». М., 1997.
1. Тадевосян Э. В. «О моделировании в теории федерализма и проблеме
  асимметричных федераций».// Государство и право. №8, 1997.
1. Тадевосян Э. В. «Российский федерализм и современный национально-
  государственный нигилизм».// Государство и право. №10, 1996.
1. Федерализм – глобальные и российские измерения. Казань, 1993.
1.

-----------------------
[1] От фр. unitaire - единое, составляющее одно целое.
[2] Федерация – от лат. foederatio - союз, объединение.
[3] Более развёрнуто об этой проблеме - в главе IV.
[4] Российский федерализм: проблемы и перспективы. Аналитический вестник. -
М.: Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации, 1996. - С. 8.