Органы и функции исполнительной "асти

курсовая работа: Право

Документы: [1]   10020-1.doc Страницы: Назад 1 Вперед

Органы и функции исполнительной "асти

Введение.

В своей дипломной работе я хочу рассмотреть такую сложную, неоднозначную тему, как институт исполнительной "асти в России. Главной причиной выбора именно этой темы является стремление рассмотреть все разнообразие и сложность этого института не только с учетом общетеоретического материала, показывающего, какой должна быть исполнительная "асть, но и воплощения идей правоведов, философов.

Целью моей работы является рассмотрение теоретических положений, на которых основываются принципы исполнительной "асти, сравнение их между собой для выявления наиболее подходящей для нашей страны концепции, а также теоретическое изучение функций исполнительной "асти, основы построения органов исполнительной "асти, изучение их правового статуса.

Основной задачей моей работы является изучение проблемных вопросов, возникающих в процессе практической деятельности органов исполнительной деятельности органов исполнительной "асти из-за недоработок законодательства, "ияние на процесс деятельности этих органов множества причин, имеющих дестабилизирующий характер - как экономических так и социальных, моральных, а также других факторов.

Актуальность моей работы велика, так как институт исполнительной "асти в Российской Федерации, в принципе, несмотря на обилие законодательных актов (чаще имеющих локальный характер) является одним из самых слабо изученных институтов современного российского права, о чем красноречиво говорит отсутствие четкого определения, что, собственно говоря, и есть исполнительная "асть - это вся государственная деятельность, которая не относится ни к законодательной, ни к судебной "астям не добавляет ясности. Итак, уже изучая сами теоретические, правовые основы, на которых строится практическое воплощение этого института в жизнь, нетрудно заметить недоработки, пробелы, как в теории, так и в практике.

Особую помощь при написании дипломной работы оказала следующая статья: "Концепция развития исполнительной "асти в РФ", в которой наиболее полно и широко раскрываются вопросы, не решенные современным законодательством (решенные, уже решаемые), но и даются обоснованные рекомендации, касающиеся решения проблемы или устранения факторов, мешающих позитивным изменениям.

Статьи Чеботарева "Президентская "асть в системе исполнительной "асти в Российской Федерации" и Цабрия "Новый основной закон и исполнительная "асть", на мой взгляд являются взаимодополняющими друг друга, так как одни и те же вопросы в них рассматриваются с разных позиций ("идеальный" и "реальный"), что служит богатым материалом для изучения поднятых проблем.

Огромную помощь при написании теоретических положений мне оказала статья Бельского "О функциях исполнительной "асти", а также другие статьи на эту тему.

Таким образом, рассмотрев в общем некоторые аспекты существования исполнительной "асти, я хотел бы подробно остановиться на существующих проблемах ее деятельности, не обходя вниманием теоретическую и организационную сторону вопроса.

Глава 1. Общая характеристика исполнительной "асти.

Принцип разделения "астей был выдвинут еще на рубежах Новой истории Локком и Монтескье. Он предусматривает такую организацию государственной "асти, которая позволяет эффективно выявлять и отражать интересы как большинства, так и меньшинства населения, его различных групп. Реализация принципа разделения "астей предполагает не только выявление и необходимое обоснование функций управления делами государства, но и адекватную институционализацию этих функций, создание и развитие государственных учреждений, относящихся к различным "астям и составляющие вместе с тем единый комплекс осуществления государственной "асти.

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила разделение "астей в главе об основах конституционного строя (статья 10). Принцип гласит: государственная "асть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы этих "астей самостоятельные.1

Рациональность и эффективность в управлении государством достигается главным образом при помощи системы сдержек и противовесов.

Исполнительную "асть в Российской Федерации осуществляет правительство. Президент Российской Федерации не является главой исполнительной "асти, он является главой государства, объединяя все "асти, способствуя согласованному и эффективному функционированию.

С точки зрения профессора А.Н. Соколова, "исполнительную "асть следует определить весьма просто: она охватывает всю государственную деятельность, которая не относится ни к законодательной, ни к судебной "асти."1 Органы исполнительной "асти включают Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и ведомства, иные федеральные органы исполнительной "асти; правительства, министерства и иные органы исполнительной "асти республик в составе РФ; глав администраций краев, областей, мэров городов федерального значения со своим рабочим аппаратом; глав администраций городов и других административных образований. Главной задачей органов исполнительной "асти является реализация Конституции, законов, указов президента, решений вышестоящих органов исполнительной "асти. В силу того, что эти органы обладают не только исполнительной, но и распорядительной "астью, их именуют исполнительно - распорядительными органами.

Под органом исполнительной "асти как ветви государственной "асти следует понимать политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой "асти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. Орган исполнительной "асти является учреждением, обособленным;

а) организационно - он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением,

б) функционально - его главное назначение - осуществление управленческой, исполнительно - распределительной деятельности по руководству в хозяйственной, социально - культурной, административно -политической и других сферах жизни общества;

в) юридически - органы имеют свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от компетенции какого - либо иного органа.1

Как трактуется исполнительная "асть в Советских источниках? Обычно исключительно с позиций буржуазного государственного права как система органов государственного управления. В основном все сводилось к определению конкретных субъектов деятельности по реализации государственной "асти, подчеркивая иногда правоприменительный характер "асти. В СССР использовался принцип "разделения труда", обладавшего следующими характеристиками:

тАв Само разделение труда по осуществлению государственных функций фактически превратилось в нечто мало определенное, так как оно происходит под эгидой всевластия Советов. Размытые конституционные формулы о правительствах не вносили должной ясности;

тАв произошла подмена структурно - функционального механизма реализации государственной "асти весьма условными, нередко нестабильными и, следовательно, чисто формальными определениями,

тАв разделение труда в отличие от разделения "астей ставит во главу угла не сущностные, а чисто компетенционные характеристики государственных органов.

тАв партийно-государственный механизм "подмял" под себя все государственно-правовые институты.1

Изучая современную картину функционирования исполни- тельной "асти, необходимо отметить, сто в Конституции 1993 года нет достаточно полного системно - структурного определения исполнительной "асти. К.С. Бельский считает, что "подобное определение составителям Конституции РФ не удалось потому, что они не имели четкого представления о функциях исполнительной ветви государственной "асти Понятие "исполни- тельная "асть" оказалось подмененным понятием правительство РФ".2 Можно сказать, что авторы Конституции пошли от обратного и признали, что исполнительная "асть есть вся государственная "асть за вычетом той, которую они предоставили Президенту, Федеральному Собранию и судебной "асти.

Факторы, "ияющие на развитие государства и его основных ветвей "асти, а также задачи и способы государственного воздействия на процессы социального развития через государственные структуры можно сгруппировать по нескольким направлениям.

I. Определяющее значение имеют факторы национального (внутригосударственного) характера.

1) Резкое изменение территории государственного пространства, в котором сформировалась и реализовалась вся инфраструктура общества на протяжении нескольких веков истории России, искусственный разрыв экономических связей, нарушение условий и как следствие - потеря источника трудовой занятости населения.

2) Изменение ауры национально - экономического и социально -культурного развития страны, что повлекло и смену имиджа гражданина России (появление пропаганды о "захватнических", поработи тельных чертах российского менталитета взамен братского отношения к многонациональному складу населения СССР).

3) Стремительность миграционных процессов, нарушившая устойчивость материальной, кадровой основы управления, повышение ответственности государства за судьбы больших групп населения. Усиленное внедрение синдрома "неразвитости", "слабой развитости" общественных институтов, сознания и способностей граждан России привело к увеличению разрыва между исполнительной "астью и гражданским обществом, снижению управляемости и необходимости включения в систему управленческих решений социопсихологических мотивов.

4) Коррумпированность ослабляет государственную "асть, недостаточность финансирования, ведущая к отрыву местного самоуправления от системы государственной "асти.

5) Отсутствие стратегии и политики построения системы государственного управления в условиях экономических реформ привело к одностороннему движению в функциях исполнительной "асти - "освобождению" от ответственности государственных органов "асти за результат развития экономики.

6) Происходит одновременно критический процесс восприятия иностранных инвестиций и перекладывание федеральных расходов на образование, науку и обновление технологий на субъектов федерации.

Внешние факторы - нарастание международного, интернационального регулирования проблем приводит в столкновение со взглядом на роль государства как исключительно "астного инструмента разрешения проблемы общества и преувеличивающего значимость самостоятельного решения проблем.

Третья группа факторов связана с самой системой государственной "асти в целом. Источниками этих  обстоятельств является неустойчивость (отсутствие методологии организации) государственной "асти.1

Таким образом, можно сказать, что само понятие исполнительной "асти многогранно и полностью не определено. Даже Конституция не дает четкого и внятного определения, что неизбежно сказывается на развитии права в России и (как ни странно) и функционировании системы органов, относящихся к исполнительной "асти. Само по себе понятие исполнительная "асть появилось в России сравнительно недавно (в законодательном закреплении), в 1993 году была сформулирована и организована система органов исполнительной "асти, которую мы видим сегодня.

Исполнительная "асть не сводится к совокупности органов. Это сложная социальная система со своими составными частями. В этом качестве необходимо упорядочить и укрепить связи между всеми элементами, что позволит ограничить растущее "ияние в стране "неформальной" "асти на государственные дела и преодолевать стремления к монополизации ресурсов в корыстных интересах со стороны представителей "астных структур2 Необходимо признать тот факт, что преобразования в разных сферах государственной и общественной жизни "екут изменения роли и функций государства.1 Однако рассмотренные выше негативные, недоработанные проблемы деятельности и существования исполнительной "асти, "ияние многих дестабилизирующих факторов не делают российскую систему исполнительной "асти "эфемерным" институтом.

Глава 2. Функции исполнительной "асти.

Проблема функций исполнительной "асти в юридической и политической литературе не осмыслена в полной мере научно и объективно. Объясняется это тем, что многие юристы - ученые (и практики - администраторы), упрощают проблему и полагают, что само название данной ветви "асти прямо связано с ее функциями: эта "асть исполняет законы. Однако, как замечает Бельский, еще во второй половине XIX века знаменитый государствовед Блунчли находил неудачным название этой ветви "асти и, указывая на предметный характер и многообразие ее деятельности, считал, что исполнительной "асти далеко не исчерпывается слишком общим понятием "исполнение".1

Под функциями исполнительной "асти следует определить ведущее направление в деятельности органов исполнительной "асти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной "асти и с ними напрямую связан предоставляемый органом исполнительной "асти объем государственных полномочий.2 Иначе говоря, под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед исполнительной "астью, и основные направления ее деятельности, а также правовые средства, которые применяются для достижения поставленных целей.

Каждая функция исполнительной "асти имеет свою сферу деятельности и осуществляется соответствующими методами. Функции отражают содержание деятельности исполнительной "асти и во многом характеризуют ее сущность.

Структурная сложность и особенности исполнительной ветви "асти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций - первом и втором.

Первый уровень функций исполнительной "асти охватывает те функции, которые имеют глобальные значения для жизни общества. Необходимо подчеркнуть в связи с этим, что исполнительная "асть гораздо полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства, а потому основное назначение государства - охранять внутренний и внешний мир общества, обеспечивать его благосостояние - рельефно и содержательно воплощается в ее функциях.

Каждая из функций определяется объектом управления и способом воздействия на него органов исполнительной "асти.

Один из объектов - это общественный порядок и национальная безопасность, которая охраняется и обеспечивается путем наблюдения компетентными органами исполнительной "асти за местами, имеющими общественной значение и путем постоянного поддержания Вооруженных сил страны для защиты населения и территории от военного нападения. Это чрезвычайно важный объект управления, являющийся необходимой предпосылкой нормального бытия гражданского общества и функционирования его политических, экономических и культурных структур.

Другой важный объект управления - это определенная отрасль народного хозяйства, социально - культурного и административно - политического строительства (экономика, финансы, образование, здравоохранение, и т.д.), функционирование которой возможно при постоянном управленческом воздействии на нее органов исполнительной "асти, выражающемся в руководстве, планировании, регулировании, координировании, подборе кадров, контроля. Этот объект определяет регулятивно - управленческую функцию исполнительной "асти.

О таком важном объекте государственного управления - защита прав и свобод граждан, определившим еще одну функцию исполнительной "асти, я расскажу подробнее в следующей главе.

Итак, первая основная функция - функция охраны общественного порядка и обеспечение национальной безопасности представляет собой одно из главных направлений в деятельности органов данной ветви "асти. Известно, что общественный порядок, предполагающий также общественную безопасность - фундамент нормальной социальной жизни всех граждан и деятельности всех государственных, общественных и частных учреждений. Ослабление функции охраны общественного порядка дает о себе знать ростом административных проступков и преступлений, нарушением санитарных и экологических правил; отрицательно сказывается и на других сторонах деятельности государства, а именно на управлении экономикой, финансами, культурой, образованием, социальным обеспечением и т.д.

Охрана общественного порядка органам исполнительной "асти осуществляется методами наблюдения, надзора и контроля за поведением граждан и деятельности организаций.

Другой стороной рассматриваемой функции является национальная безопасность, которая определяется как состояние защищенности интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В нее включаются в первую очередь государственная и оборонная безопасность, а также другие ее виды: экономическая, информационная, медицинская, экологическая и т.д.

Вторая важнейшая функция исполнительной "асти - управленческая, представляющая собой деятельность "публичных служб" по руководству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства. Так, статья 21 Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Правительства РФ" от 22 декабря 1992 года достаточно выразительно подчеркивает организационно - управленческий аспект в деятельности высшего федерального органа исполнительной "асти. Правительство РФ объединяет, направляет и координирует работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных ему органов исполнительной "асти.1 Как видно, данная деятельность Правительства РФ является управленческой по характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во исполнении закона.

Государственное управление как деятельность органов исполнительной "асти выступает одновременно и как распорядительная деятельность, то есть органы исполнительной "асти выступают не как пассивные исполнители закона, воли законодательного или вышестоящего по вертикали органа, но как органы, обладающие "астными полномочиями, предпринимающие управленческие действия по собственной инициативе, реагирующие посредством "астных решений на перемены в управленческой ситуации.

Следует подчеркнуть, что исполнительная ветвь "асти имеет дело с таким объектом управления, который характеризуется быстрыми изменениями, появлением новых проблем, возникновением критических ситуаций. Этим объясняется наделение органов исполнительной "асти правом издавать предписания для нижестоящих органов - подзаконные нормативные и индивидуальные акты.

Распорядительную деятельность органов исполнительной "асти нельзя противопоставлять исполнительной, в государственном управлении исполнения и повеления следует рассматривать как две стороны одной медали: исполняя законы, орган исполнительной "асти своими предписаниями приводит в движение всю административную машину. Государственное управление - это положительная, организующая и творческая деятельность органов исполнительной "асти, осуществляющих руководство хозяйственным, социально - культурным, и административно - политическим строительством.

Бельский считает, что понятие государственное управление является более широким, чем понятие исполнительная "асть, но когда речь идет о государственном управлении как деятельности органов исполнительной "асти, то государственное управление понимается в узком смысле, как форма и основа практической реализации исполнительной "асти. В понятии государственное управление, по Вольскому, интегрируется государственные аппараты управления законодательной и судебной ветвей "асти.1

Второй уровень функций исполнительной "асти - нормотворчество, оперативно - исполнительная и юрисдикция. Они имеют вспомогательный, инструментарный характер и направлены на обслуживание каждой из основных функций, то есть используются как организационно -технические средства реализации основных функций рассматриваемой "асти.

Необходимой вспомогательной функцией исполнительной "асти является нормотворческая функция, которая заключается в издании органами этой "асти нормативных актов управления. Основная особенность этой функции в том, что правотворческая деятельность органов исполнительной "асти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Если нормы законы не регулируют непосредственно управленческих и полицейских отношений, а они нуждаются в правовой регламентации, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной "асти. В настоящее время Президент РФ, у которого есть прерогатива в области исполнительной "асти. Правительство РФ, иные органы исполнительной "асти издают огромное число актов управления, содержащих нормы права, причем объем таких нормативных актов непрерывно увеличивается.

Другая вспомогательная, имеющая большее практическое значение функция исполнительной "асти - оперативно-исполнительная. Она заключается в том, что органы исполнительной "асти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и подзаконных актах. Если правотворческий орган (законодательной или исполнительной "асти) закрепляет в праве решения нормативного характера, то другой орган, а именно орган исполнительной "асти, на основании своих государственно-властных полномочий обеспечивает применение этих нормативных предписаний, продолжает их под нормативное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация. Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение - "астный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему.

Особую роль в реализации основных функций исполнительной "асти играет юрисдикция, осуществляемая его органами. Юридическая функция исполнительной "асти может быть представлена как деятельность ее органов по применению административных, диiиплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата государственного управления, совершившим правонарушения. Система таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и эффективное наказание нарушителей общественного порядка, служебной диiиплины, а также лиц, посягающих на права и свободы других граждан.

Таким образом, вопрос о функциях исполнительной "асти является ключевым в теории исполнительной "асти и на переходном этапе современной России приобретает научную и практически - политическую значимость в организации деятельности органов исполнительной "асти. В связи с этим изложением соображения о функциях исполнительной "асти позволяют сделать следующий вывод.

Для исполнительной ветви государственной "асти характерно то, что она осуществляет свои функции посредством специального аппарата. представляющего собой органы этой "асти. Именно основные функции исполнительной "асти могут служить научно обоснованным критерием классификации органов исполнительной "асти.

Интересно отметить, что функции, которые на уровне государства воплощены в трех обособленных ветвях "асти (законодательство, управление, правосудие), перенесенные на исполнительную "асть и встроенные в ее структуры, выполняют скромную вспомогательную, но организационно важную роль в реализации функций первого уровня. Если в основе функций первого уровня лежат главные направления в деятельности исполнительной "асти, формирования основных видов ее органов, их специализация, то в основе функций второго уровня - соображения технической целесообразности. В целом же оба уровня функций исполнительной "асти можно представить как систему взаимных пересечений и уравновешиваний, положительных воздействий одних органов исполнительной "асти на другие.

Юридическая "асть государства над его гражданами суверенна, но не беспредельна. Государство как в интересах гражданина и общества, так и в собственных интересах идет по пути самоограничения и устанавливает область естественных прав и свобод граждан. Причем государство, выделяя сферу прав и свобод граждан, возлагает на все ветви государственной "асти обязанность защищать и охранять эти права и свободы, в том числе на исполнительную "асть, где существенная роль принадлежит милиции, относительно защиты прав и свобод, что является ее задачей.1

Функция защиты прав и свобод граждан - особая функция исполнительной "асти, особенность ее существования - не "массовость" (как в других функциях), а скорее индивидуальность, личностный подход. На этой системе построена деятельность многих органов исполнительной "асти, в частности органов социального обеспечения, здравоохранения, милиции.

При этом следует отметить, что эффективная защита прав и свобод граждан в сферах деятельности исполнительной "асти, учитывая многообразие правовых отношений субъектов, требует четкого правового закрепления не только прав граждан, но и корреспондирующих этим правом обязанностей соответствующих государственных органов. Мы видим, что формально имеются органы исполнительной "асти в системе социальной сферы управления, разрабатываются социальные программы, но наряду с этим полная ясность о компетенции федерации и субъектов РФ отсутствует, что дополняется и скудностью финансовых средств на развитие социальной сферы.

В этих условиях важно иметь в виду три направления нормативного регулирования: законодательное закрепление обязанностей органов исполнительной "асти по отношению к гражданам; использование эффективных способов контроля и надзора за работой должностных лиц; установление ответственности государственных служащих и органов государства за нарушение прав и свобод человека и гражданина.1

На первом месте находится вопрос о гарантиях прав граждан при защите своих законных интересов и формах ответственности должностных лиц: диiиплинарной, уголовной, административной, материальной.

Второй проблемой является вопрос контроля за законностью действий администрации по отношению к гражданам.

Критическое рассмотрение действующего законодательства позволяет констатировать необходимость отработки процессуального механизма реализации прав граждан, обязанностей органов и должностных лиц исполнительной "асти. Процедурами должны быть обеспечены не только гражданско-правовые, но и административно - правовые отношения.

Остро стоит также и проблема "внешнего" контроля за действиями органов управления и их должностных лиц по отношению к гражданам, несмотря на введение института уполномоченного по правам человека.

Глава 3. Органы исполнительной "асти

В соответствии с прежней Конституцией систему органов исполнительной "асти возглавлял Президент РФ. В нынешней Конституции он провозглашен главой государства, а "исполнительную "асть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации" (ст.110)1 Однако означает ли это, что Президент как бы отключен от исполнительной "асти? Разумеется, нет, так как он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействия органов государственной "асти (ст. 80).2 Президент назначает Председателя Правительства (с согласия Государственной Думы), определяет "сетку" федеральных министерств и ведомств, освобождает министров от должности. Он вправе председательствовать на заседании Правительства. Председатель Правительства определяет основные направления деятельности этого органа в соответствии не только с Конституцией и законами, но и указами Президента (ст. 113)3 Акты Правительства не должны противоречить указам Президента, иначе Президент их может отменить (ст. 115)1 Некоторые из федеральных органов исполнительной "асти прямо ему подведомственны как лицу, осуществляющему руководство внешней политики и как Председателю Совета Безопасности (Министерство обороны, МВД, МИД и т.д.)2 Словом, можно сказать, что в соответствии с новой Конституцией Президент обладает реальными рычагами активного "ияния на структуру, кадровый состав и функционирование исполнительной "асти.

Чеботарев считает, что хотя в России Президент не является главой исполнительной "асти, но о самостоятельности и независимости исполнительной "асти можно говорить лишь по отношению к законодательной и судебной "асти. "Президентская же "асть, поглощая частично функции собственно исполнительной "асти, стоит над этой "астью, подчиняя и контролируя ее. Можно ли в этих условиях говорить о реальном разделении президентской и исполнительной "астей? Нам представляется, что нет. В известном смысле исполнительная "асть -это обособленная и специфическая форма "асти президентской "3

Я думаю, что в его словах слишком много истины для того, чтобы их можно было не замечать. Однако такое слияние, по-моему, возможно лишь на современном этапе, когда многие министры являются марионетками в руках Президента или финансовых групп бизнесменов, поддерживающих Президента (Чубайс - Потанин).

Система органов исполнительной "асти по новой Конституции поделена на две подсистемы: федеральные органы (верхнюю ступень в которых занимает Правительство, далее идут федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной "асти (государственные комитеты, комитеты, главные управления и агентства, государственные службы и др.)) и органы субъектов Федерации.1

В новой Конституции, в отличие от прежней, отсутствует развернутое определение Правительства. Согласно Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной "асти в России.2 При изучении законодательства выявляются тенденции обособления Правительства от центральных органов исполнительной "асти. Так, в Указе Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной "асти" Правительству поручается: "установить функции и полномочия преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной "асти, а также уточнить положения о действующих органах в целях обеспечения или реализации государственной политики в установленных сферах ведения в условиях углубления экономических реформ, перехода к рыночным методам уравнения".1

Согласно федеральному конституционному закону "О Правительстве РФ" оно наделено широкими полномочиями:

1. Общие полномочия:

тАв организация реализации внутренней и внешней политики РФ;

тАв обеспечивает единство системы исполнительной "асти, направляет и контролирует деятельность ее органов;

тАв формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;

тАв реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

2. Полномочия в сфере экономики:

тАв антимонопольная политика;

тАв прогнозирует социально - экономическое, инвестиционное развитие;

тАв руководит таможенным делом и разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового сотрудничества.

3. Полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики:

тАв представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

тАв налоговая политика;

тАв осуществляет валютное регулирование, рынка ценных бумаг и управление государственным внутренним и внешним долгом.

4. Полномочия в социальной сфере.

5. Полномочия в сфере науки, культуры, образования.

6. Полномочия в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

7. Полномочия в сфере обеспечения законности прав и свобод граждан, борьбы с преступностью (например, осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной "асти).

8. Полномочия по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ (например, осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны государственной безопасности РФ и руководит гражданской обороной).1

А также Правительство РФ имеет полномочия в сфере внешней политики и международных отношений и иные полномочия, к которым относятся: создание федеральных территориальных органов федеральными органами с разрешения Правительства РФ.1

Особый интерес в настоящее время вызывает вопрос о взаимодействии Правительства и Администрации Президента. Прежде всего, следует отметить, что впервые норма об этой структуре поднята на конституционный уровень. Конституция именует ее Администрацией, что с учетом общепринятой юридической терминологии понимается как структура, осуществляющая государственное управление, то есть исполнительная "асть. Правда, Конституция не раскрывает задачи, функции и полномочия Администрации Президента, а лишь фиксируется, что Президент формирует ее (ст. 83).2 Тем не менее Администрация реально обладает широкими возможностями "ияния на органы исполнительной "асти. Отсюда следует, что существует опасность дублирования функций между Администрацией Президента, с одной стороны, и Правительством и подчиненные ему органами, с другой. Более того, нередко высказываются опасения, что в сфере исполнительной "асти сформировались как бы два ее центра - Администрация Президента и Правительство. Надо понимать разность этих структур: Администрация Президента по Конституции не является органом исполнительной "асти, ее деятельность должна быть целиком направлена на обеспечение деятельности Президента по реализации им своих конституционных прерогатив, потому пределы деятельности Администрации должны быть очерчены исходя из тех задач, функций и полномочий, которыми наделен Президент. Администрация Президента не должна командовать Правительством, министерствами и ведомствами, ведь именно на Правительство Конституция возложила реализацию исполнительной "асти на федеральном уровне, и оно призвана выполнять эту роль инициативно и самостоятельно.

Хочу сказать немного слов о таком полномочии Правительства как законодательная инициатива. В соответствии с пунктом 3 ст.104. Конституции законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении их от уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства.1 Таким образом, оно получает уникальную возможность в какой-то степени корректировать законотворческую деятельность субъектов законодательной инициативы и тем самым "иять на весь ход законодательной работы.

Хочу отметить несколько организационных деталей:

1. Для решения оперативных вопросов Правительств РФ по предложению Председателя Правительства РФ может образовать Президиум Правительства, Правительство вправе отменить любое решение Президиума Правительства;

2. Отставка Правительства происходит после избрания нового Президента, она может быть принята или отклонена. Отставка Правительства возможна и в случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству, либо отказа в доверии Правительству, так же Правительство может подать в отставку самостоятельно;

3. В случае отставки или сложения полномочий Правительство продолжает действовать до формирования нового Правительства.1

Об федеральных органах исполнительной "асти достаточно четко сказано в Указах Президента "О системе федеральных органов исполнительной "асти" и "О структуре федеральных органов исполнительной "асти". Как я уже выше писала, в систему федеральных органов исполнительной "асти входят министерства Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной "асти (государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства и федеральные надзоры).

Министерство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной "асти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующую деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной "асти,

Государственный комитет РФ - федеральный орган исполнительной "асти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Министерство Российской Федерации - как и другие федеральные органы исполнительной "асти, это самостоятельный орган данной системы. Он имеет центральный аппарат, реализующий функции данного органа в пределах определенной компетенции по предметной области государственного управления, которая входит в его ведение.

По своему назначению министерство - орган отраслевого управления. Однако ряд этих органов является по сути межотраслевым и распространяет свои полномочия на все другие органы, объекты управления по определенной сфере функционального характера (например, Министерство труда и социального развития).

Государственные комитеты РФ предназначены для выполнения межведомственных или надведомственных полномочий. Его решения, принимаемые коллегиально, распространяются либо на всю систему исполнительной "асти, либо на сферу, непосредственно связанную с профилем государственного комитета.

В систему федеральных органов исполнительной "асти входит также такие органы, как федеральные службы; надзоры и агентства. Они образуются Президентом РФ и находятся в его ведении. Как правило, службы и надзоры формируют свои системы органов, действующих и в субъектах РФ.

Важную роль в системе органов исполнительной "асти играют территориальные структуры федеральных органов, которые являются составными звеньями централизированного управления в отдельных его отраслях (Федеральная налоговая служба и другие подобные ей федеральные органы). Здесь частично реализуются полномочия совместной компетенции при назначении руководителей территориальных органов, а также при принятии решений, касающихся интересов субъектов РФ.

Межведомственные, правительственные комиссии - это еще одна организационная форма реализации исполнительной "асти.

Комиссия - наиболее подвижная часть структуры исполнительной "асти, она восполняет недостаток координационных функций основных структур исполнительной "асти (например - Комиссия при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной "асти и органов государственной "асти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно - правовой реформы в субъектах РФ1) Большинство из них имеет координационное значение.

Вопросы разнообразия такой формы, как комиссии, еще потребуют специального внимания, особенно в плане определения их прав принимать решения нормативного характера. Я считаю, что более продуктивная форма обеспечения координационных функций в государственном управлении - усиление координационной роли министерств и государственных комитетов

Не менее сложная система органов исполнительной "асти действует и в субъектах РФ. При этом необходимо учитывать вопрос о взаимоотношении федеральных органов исполнительной "асти и органов исполнительной "асти субъектов Федерации. Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительных органов исполнительной "асти, может вносить предложения Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной "асти субъектов федерации в случае их противоречия законам РФ или если они нарушают права и свободы человека и гражданина.1

Конституция предусматривает установление согласительных процедур для решения Президентом разногласий между органами государственной "асти РФ и органами государственной "асти субъектов РФ, предусмотрев при этом порядок судебного разрешения спора в случае не достижения согласованного решения. Органы исполнительной "асти субъектов Федерации в определенных законом случаях могут обращаться в Конституционный суд.

Сложность системы органов исполнительной "асти определяется тем, что она устанавливается субъектами самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной "асти, установленными федеральным законом 1 . Следовательно, субъекты РФ оказываются достаточно свободными в процессе образования и установления правового статуса органов исполнительной "асти.

Общие принципы организации органов государственной "асти частично содержатся в Указе Президента РФ "О мерах по укреплению единой системы исполнительной "асти в РФ" от 3 октября 1994 года3 Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденное тем же указом, рассматриваются такие вопросы как взаимодействие главы администрации и законодательных органов, главы администрации и федеральных органов, его полномочия и основные гарантии деятельности. Интересно, что назначение на должность и освобождение от нее глав администраций, решение вопроса о выборах главы администрации является прерогативой Президента1. Вопрос о конституционности такой позиции требует дальнейшего уточнения.

Специального внимания и должной правовой квалификации требует институт представителей Президента РФ в субъектах Федерации. Их функции и полномочия не могут выходить за рамки надзора, анализа, координации в процессе реализации законодательства РФ, а не только актов, которые принимает Президент. Эти должностные лица, необходимость в которых порой вызывает сомнения, не могут быть уполномочены принимать какие-либо решения или высказывать суждения от имени Президента.

Изучение практики реализации норм Конституции РФ и федерального законодательства в деятельности федеральных органов государственной "асти и органов государственной "асти субъектов РФ показывает, что пока еще отсутствует единое общероссийское правовое пространство. Так, прокуратурами республик, краев, областей, автономных округов за последние два года опротестовано более 1400 не соответствующих федеральному законодательству законов и постановлений, изданных представительными и исполнительными органами "асти субъектов РФ. Министерством Юстиции России с июля 1995 года подвергнуто экспертизе более 44 тысяч нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, из которых треть признана не соответствующей федеральному законодательству.1

Контроль за действиями (правовыми) губернаторов проводит и Президент РФ. Так, 18 декабря 1997 года вышел Указ Президента РФ "О постановлении губернатора Курской области от 13 июня 1997 года №725 "Об упорядочении финансово - хозяйственных отношений на территории Курской области."1, в котором приостанавливается решение Руцкого открыть Курский губернский банк.

Я считаю, что, чтобы преодолеть сложившуюся практику, необходимо в специальном федеральном законе предусмотреть, что в случае коллизии между договором между Российской Федерацией с ее субъектом, федеральным законом и правовым актом, принятым областной Государственной Думой, федеральным законом и постановлением губернатора закрепить в императивной форме верховного федерального закона.

Формально требования к разработке положений о министерствах, государственных комитетах и иных федеральных органах соблюдаются, однако нельзя сказать, что имеется достаточная правовая основа организации и деятельности этих органов, ибо до сих пор отсутствуют законы о порядке передачи полномочий по вертикали системы государственной "асти, нет специального закона федеральных органах исполнительной "асти.

Решение проблем совершенствования правового статуса исполнительной "асти на всех уровнях системы этой ветви государственной "асти требует комплексного подхода: согласование сфер, предметов ведения, полномочий, ответственности и всех прочих компонентов правового статуса органов государственной "асти на всех уровнях системы. В процессе определения правового статуса органов исполнительной "асти определяется компетенция и иные правовые характеристики этих структур с учетом состояния управляющих отраслей или сфер, должно осуществляться согласование правового статуса всех федеральных органов с учетом следующих принципов организации государственного управления:

а) установление назначения органа и его места в системе;

б) цели его образования, его задач и функций;

в) установление полномочий по осуществлению определенных функций в системе отрасли или сферы органа ведения;

г) наделение органа соответствующими правами, а также введения его в систему ответственности за нарушение законности в его деятельности;

д.) установление порядка формирования структуры органа и процесса принятия решений.

В этой связи также необходимо ускорение принятия закона об основах организации органов исполнительной "асти на всех уровнях. Требования комплексности законности в процессе определения и согласования правового статуса всех органов системы исполнительной "асти России должны неукоснительно соблюдаться.

Система мер по совершенствованию организации и деятельности органов исполнительной "асти в РФ должна предусматривать разработку и применения единой методики по подготовке актов, определяющих правовой статус органов исполнительной "асти на всех уровнях данной подсистемы государственной "асти.

Необходимо обратить внимание на то, что отсутствует регламентация деятельности и ответственности такой категории служащих, как первые руководители федеральных органов исполнительной "асти. Неустойчивость системы исполнительной "асти подтверждается достаточно частым изменением структуры федеральных органов, входящих в подсистему Правительства и включающих в систему непосредственного подчинения Президенту.

Что же касается ответственности, то за последнее десятилетие вопросы ответственности органов исполнительной "асти, должностных лиц и служащих государственного аппарата в целом как бы исчезает из поля зрения законодателя и высших органов исполнительной "асти Применения мер ответственности в порядке служебного подчинения носит спорадический характер и реализуется под "настроение". При отсутствии отчетности органов исполнительной "асти - ее легитимности, систематичности, обязательности даже перемены в составе Правительства приобретают момент случайности или партийного нажима.

В целях упорядочения системы ответственности всех субъектов государственного управления, и в первую очередь органов, должностных лиц, включая и высших лиц, которые реализуют функции политике -административного характера необходим федеральный закон об ответственности органов и должностных лиц в системе исполнительной "асти в РФ. В теоретическом плане важно обратить внимание на введение ответственности не только по принципу вины в деятельности субъектов исполнительной "асти (доказанность коррумпированности, взяток и т.д.), но и за результат этой деятельности и за последствия действий, нарушающих состояние государственной и общественной безопасности.1

Следует отметить, что в настоящее время функционирует разветвленная система органов государственного контроля и надзора за деятельностью исполнительных органов "асти всех уровней, но эффективность данного инструмента крайне низка.

Среди федеральных органов контроля за деятельностью органов исполнительной "асти следует отметить Счетную палату, Прокуратуру, выполняющую в числе других и функции общего надзора, Конституционный суд, Высший Арбитражный суд, Верховный суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды и др.

Я считаю, что необходимо поставить вопрос о координации многочисленных форм контроля и о придании им действенной и результативной формы.

Особо следует отметить отсутствие критериев построения органов исполнительной "асти и отсутствия типологии органов, что выражается в частых перестройках на федеральном уровне. Необходимо установить характер и пределы государственного управления в экономической, социальной и иных сфера, учитывая временные и постоянные факторы, "ияющие на объем управления.

Глава 4. Взаимодействие исполнительной "асти с законодательной и судебными "астями. Система сдержек и противовесов.

Как известно, Президент РФ и все органы исполнительной "асти до принятия Конституции 1993 года активно использовали в политической борьбе лозунг "Даешь разделение "астей!" Каким же оказалось его конституционное оформление?

Уже сам порядок перечисления государственных органов Российской Федерации фиксирует приоритет Президента. Президент РФ в соответствии с Конституцией 1993 года обладает рядом полномочий, реализация которых предопределяет положение главы государства "над" системой разделения "астей и концентрирует в его руках почти весь комплекс "сдержек и противовесов" по отношению к законодательной, исполнительной и судебной "асти, в классических вариантах разделения "астей система "сдержек и противовесов" находится как бы внутри, между структурами, осуществляющими основные функции государственной "асти.

Если проанализировать конституционный статус Президента РФ через призму систему разделения "астей, то в российском варианте можно условно выделить четыре группы отношений "сдержек и противовесов":

1. Межфункциональные отношения;

2. Отношения с законодательной "астью, в которых Президент наделен императивными полномочиями;

3. Отношения исполнительной "асти с Президентом РФ строятся в соответствии с принципом единоначалия;

4. Характер отношений с судебной "астью РФ Президентом обусловлен правом главы государства определить кадровый состав органов правосудия РФ1

Рассмотрим механизм "сдержек и противовесов" по отношению к исполнительной "асти. Президент:

тАв принимает решения об отставке Правительства, а также об отставке Президента Правительства, вне зависимости от подачи им соответствующего заявления;

тАв представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ;

тАв отменяет постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральному закону, Указа Президента РФ;

тАв назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил РФ;

тАв определяет структуру Правительства.

Кроме того необходимо учитывать, что так называемые силовые министры Правительства РФ напрямую подчинены Президенту. В итоге

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ обладает значительным комплексом полномочий по руководству и контролю за деятельностью Правительства, осуществляемым единолично. Следовательно можно ли реально говорить о системе "сдержек и противовесов" по отношению к исполнительной "асти, не лучше ли ее назвать системой "сдержек" Правительства Президентом?

Что же касается вопроса взаимодействия Правительства с Федеральным Собранием, то процедурного решения требуют проблемы, связанные с дачей согласия парламента на назначение Председателя Правительства, выражением недоверия Правительству, а также с обсуждением вопроса о доверии Правительству. Нет должной согласованности в законотворческой работе; отсутствие общего плана законопроектных работ и определение приоритетных направлений приводит к тому, что принимаются разрозненные законы, которые, не будучи подкрепленными уже подготовленными актами Правительства и соответствующим финансированием, оказываются недейственными или требуют изменений сразу после их принятия.1 Не преодолена также конфронтация двух ветвей "асти по вопросам парламентского контроля за расходованием средств федерального бюджета аккумуляции этих средств доходной его части.

Специального внимания требует вопрос взаимодействия органов исполнительной "асти и местного самоуправления.

Активные процессы передачи полномочий и отдельных предметов ведения из сферы государственной "асти в сферу местного самоуправления подтверждает поспешность и некоторую излишность создания жестких границ между государственно-властных системой управления и местным самоуправлением. Недостаточно был учтен международный опыт организации местного управления и его непосредственного контакта с государственным. В законодательстве о передаче предметов ведения и полномочий по системе исполнительной "асти РФ еще раз должно быть обращено внимание на процедуры передачи полномочий, всех необходимых ресурсов в систему местного самоуправления в РФ.1 Диiиплина государственной службы и службы в систем местного самоуправления, с одной стороны, и диiиплина ведения судопроизводства, документирования, принятия и исполнение решений - с другой, должны быть максимально сближены. Однако следует обратить внимание на то, что будут недопустимы, ошибочны попытки "встроить" местное самоуправление в систему органов государственной "асти, которые приведут лишь к воссозданию государственного управления на местном уровне. Местные представительные органы могут существовать в этом случае при исполнительных органах "асти в качестве совещательных.

Что же касается взаимоотношений исполнительной "асти с Судебной, то на первый взгляд между ними нет никаких контактов. Однако в настоящее время исполнительная "асть частично преобразовалась и заменилась президентской, Президент же определяет кадровый состав органов правосудия. Я повторяю, что в "идеальной" модели взаимодействия исполнительной и судебной "асти точек их соприкосновения мало.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что исполнительная "асть по отношению к законодательной часто занимает нейтральную позицию, основанную на рабочем контакте. Большинство конфликтов начинаются из-за того, что исполнительная "асть не является самостоятельной по отношению к президентской, Правительство можно использовать как ширму для занятого международными проблемами главы государства и его Администрации.

Не секрет, что практически все идеологии научного коммунизма и атеизма с переменой государственного строя резко изменили свои идеологические взгляды, а руководители, придерживавшиеся иудейской религии вследствие происхождения и других причин частенько стали захаживать в "престижные" храмы во время Пасхальной службы, Изменилось отношение и общества к религии, люди, желая найти веру, часто попадали в тоталитарные секты типа "Белое братство" и другие. Закон РСФСР "О свободе вероисповеданий" от 25 октября 1990 года фактически ничем не ограждает людей от сект: проводилась политика свободного выбора, осуществление контрольных полномочий правоохранительными органами за деятельностью религиозных организаций было недостаточным.1

Лейтмотив Федерального закона от 26 сентября 1997 года заключается в закреплении превентивных полномочий правоохранительных органов: государственная "асть заинтересована в предотвращении возможной противоправной деятельности так называемых "тоталитарных сект", исключающих добровольную основу членства и препятствующих выходу граждан из религиозного объединения. Механизм государственной разрешительной политики, воплощенной в полномочиях федеральных министерств и ведомств по регистрации, лицензированию и контролю, призван предотвратить причинение имущественного и морального вреда приверженцам различных вероисповеданий. В этом состоит основное отличие Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" от аналогов национальных систем законодательства многих зарубежных государств, исключающих любые формы воздействия исполнительной "асти на процесс создания конфессионального объединения, когда правоохранительные органы лишь констатируют факты преступных действий, правда, со всеми вытекающими из этого последствиями,2 однако этот закон не регламентирует деятельность так называемых "атеистических общественных объединений".

Нормами этого закона регулируются следующие общественные отношения в сфере конфессиональной деятельности:

1. При определении статуса религиозной организации в качестве юридического лица. Необходимым условием гражданской и административной правоспособности религиозного объединения является государственная регистрация, а в некоторых случаях и наделение организации правомочиями лицензиата.

2. В процессе ликвидации конфессионального объединения, запрета его деятельности или контроля за ним.

3. При наделении религиозных организаций правом собственности на культовые здания и сооружения. Передача религиозным организациям соответствующего недвижимого имущества с относящимися к нему земельными участками, которые находятся в государственной или муниципальной собственности, а также право собственности на них осуществляется безвозмездно, но правомочия собственника ограничены - конфессиональные объединения вправе "адеть, пользоваться и распоряжаться культовыми зданиями и сооружениями только в целях совершения богослужений и иных религиозных обрядов.

4. При осуществлении священнослужителем светских прав и обязанностей.

5. При осуществлении религиозных обрядов и церемоний - главным образом в пенитенциарных учреждениях, в Вооруженных силах РФ и ведомственных воинских формированиях ,1

Органы исполнительной "асти контролируют соответствие федеральному законодательству уставов, которые предоставляются при регистрации. При невозможности точно установить, соответствуют ли закону сведения и другие положения уставов, орган юстиции вправе отклонить ходатайство о регистрации, а учредители могут обжаловать это решение в суде, таким образом должностные лица органов юстиции самостоятельно решают проблему соответствия уставов и других внутренних установлении религиозных организаций действующему законодательству, а заключение экспертизы носит рекомендательный характер.

В случаях выявления нарушений в деятельности религиозного объединения решения органа исполнительной "асти для него обязательны. К этим органам относят: органы юстиции, Государственная налоговая служба, ФСБ и МВД (два последних - специализированный контроль).

Должностные лица правоохранительного органа не вправе настаивать на допросе священнослужителя по исповедальным обстоятельствам, разглашении тайны исповеди не допускается в случаях даже тяжких уголовных преступлений. Участие священнослужителя в следственных действиях обусловлено конфессиональными установлениями, но только в случае, если разглашение исповедальных обстоятельств допускается каноническими предписаниями.

В законе проводятся различия в статусе религиозных групп и организаций. При создании общероссийской религиозной организации требуется наличие временного ценза в 50 лет и подтверждения нахождения в ее составе минимум 3 местных организаций. Религиозные группы, не претендующие на осуществление правомочий юридического лица, деятельность свою не обуславливают государственной регистрацией.

Таким образом, можно сделать вывод, что государство при помощи этого закона преследует двойную политику: в отношении религиозных объединений контроль резко ужесточился, а деятельность религиозных групп не "принимается" во внимание. На мой взгляд для улучшения защиты прав человека на свободу вероисповедания необходим строгий контроль за деятельностью религиозных групп, не обладающих правомочиями юридического лица, так как для тоталитарной секты существует много возможностей обходить эти правила в отношении материальных ценностей, прав лиц, завербованных в секту, оставаясь при этом практически обойденной вниманием правоохранительных органов.

Вместе с тем нельзя не отметить недостаточность и неполноту Федерального закона в части, касающейся отношений церкви и государства.1 В преамбуле закона подчеркивается особая роль православия в истории России, в становлении и развитии ее духовной культуры. Русская православная церковь сегодня активно участвует в миротворческих акциях государства, образовательных, культурных и благотворительных программах. В связи с этим было бы полезным попытаться юридически оформить социальное взаимодействие Русской православной церкви и государства.

Заключение.

Итак, я в своей дипломной работе рассмотрел такую интересную тему как институт исполнительной "асти в России, основные направления, которые я изучила, были такие: общая характеристика исполнительной "асти, ее функции, проблемы защиты прав граждан в сфере исполнительной "асти, ее органы, а также взаимодействие исполнительной "асти с законодательной и судебной "астями.

Следует отметить, что принцип разделения "астей был выдвинут еще в 18 веке. Он предусматривал такую организацию государственной "асти, которая позволяет эффективно выявить и отразить интересы различных групп населения.

До принятия Конституции 1993 года в России принцип разделения "астей "теоретически и практически" почти не изучался и не использовался, так как считался привилегией стран капиталистического мира. В России использовался принцип "разделения труда", однако так как он обладал недостаточной эффективностью и создавал некоторые трудности в практическом осуществлении, уже с раiветом перестройки начался процесс реформирования государственного управления по западному образцу, причем уже к 1992 году ни у кого не возникало сомнений в том что через некоторое произойдет законодательное замещение принципа разделения труда принципом разделения "астей: Государственная "асть в Российской Федерации осуществляется сейчас на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы этих "астей самостоятельны по Конституции.

Изучая современное состояние исполнительной "асти, необходимо заметить, что в Конституции нет определения этой "асти, причем мы видим, что исполнительная "асть подменяется Правительством. Проблемой Конституции является еще и то что саму систему органов исполнительной "асти она не определила - это является, на мой взгляд, ее существенным недочетом (одним из многих, кстати).

Итак, Конституция не дает определения, что такое исполнительная "асть, молчат об этом и юристы, изучающие эту проблему, за исключением профессора А.Н. Соколова, который определил исполнительную "асть как государственную деятельность, которая не относится ни к законодательной. ни к судебной "асти. Следует отметить, что согласно с этим определением разрабатывали авторы Конституции концепцию исполнительной "асти.

На исполнительную "асть (впрочем, как и на остальные) оказывают сильное "ияние факторы национального характера, внешние факторы и факторы, определяемые неустойчивостью государственной "асти, Тщательность их рассмотрения определяется тем, что реформа системы исполнительной "асти невозможна и не целесообразна без их учета.

Под функциями исполнительной "асти следует определить ведущие направления в деятельности органов исполнительной "асти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной "асти и с ними напрямую связан предоставленный органам исполнительной "асти объем государственно-властных полномочий. Как видно из этого определения, название "исполнительная' "асть является частично неверным, скорее ее следует назвать исполнительно - распределительной. Функции исполнительной "асти делятся на два уровня - первый и второй.

Функции первого уровня имеют глобальное значение для жизни общества. Это: функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности, регулятивно - управленческая функция и функция защиты прав и свобод граждан. К функциям второго уровня относят нормотворчество, оперативно - исполнительную и юрисдикцию. Они имеют вспомогательный, инструментарный характер, используются как организационно - технические средства реализации основных функций. Следует заметить, что функции, которые на уровне государства воплощены в трех обособленных ветвях "асти, перенесены на исполнительную "асть и могут служить научно обоснованным критерием классификации органов исполнительной "асти.

Согласно Конституции исполнительную "асть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. К органам исполнительной "асти относят также федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной "асти, правительства, министерства и иные органы исполнительной "асти республик в составе РФ, глав администраций краев, областей, мэров городов федерального значения со своим рабочим аппаратом; глав администраций городов и других административных образований. Главной задачей органов исполнительной "асти является реализация Конституции, законов, указов Президента, решений вышестоящих органов исполнительной "асти.

Что же касается роли Президента в организации и деятельности органов исполнительной "асти, то она велика; слишком велика, как считает Чеботарев, и я с ним полностью согласна. Да, на сегодняшний момент главной проблемой исполнительной "асти является то. что она стала несамостоятельной и подчиненной Президенту. Особенно это касается Правительства - учитывая его обособление от иных органов исполнительной "асти. Оно в большей мере самостоятельно от законодательной и судебной "астей, чем от президентской "асти.

К федеральным органам исполнительной "асти традиционно относят министерства и ведомства, которые являются самостоятельными органами этой системы. В понятии "ведомство" относят такие органы исполнительной "асти как Государственные комитеты, федеральные службы, надзоры и агентства, а также комиссии, обеспечивающие координационные функции в государственном управлении. Я думаю, что в этом случае для решения проблем в государственном управлении было бы целесообразнее усилить координационную роль министерств и государственных ведомств.

Сложная система органов исполнительной "асти сложилась в субъектах РФ, однако Правительство может контролировать их деятельность, располагая таким рычагом "асти как вынесение предложений Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной "асти субъектов Федерации, в случае недостижения согласия может быть образованна согласительная комиссия или конфликт может быть передан на рассмотрение в суд.

Я считаю, что не смотря на решения Конституционного суда Президент не вправе назначать и освобождать от должности глав администраций, так как это, по моему мнению, нарушает принцип самостоятельности исполнительной "асти.

Что касается системы мер по совершенствованию организации и деятельности органов исполнительной "асти, то она должна предусматривать разработку и применение единой методики по подготовке актов, определяющих правовой статус органов исполнительной "асти на всех уровнях.

Таким образом можно сделать вывод, что исполнительная "асть в силу своей зависимости от решений Президента не может считаться самостоятельной, при этом она обладает одним существенным недостатком - контроль за ее деятельностью осуществляется зачастую самим Президентом и ее же органами. Как показывает практика, лишь незначительную правовую регуляцию осуществляют прокуратура и суды, что неизбежно складывается на результатах деятельности исполнительной "асти. Самыми большими полномочиями обладает Правительство. Интересно, что при возникновении взаимоотношений с законодательной "астью вместо идеального контакта, основанного на рабочей основе, зачастую оно издает постановления, которые не только не согласуются в части с уже принятыми законами, но и нарушает их (пример - статья 855 Гражданского Кодекса).

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. Утверждена 13 декабря 1993 г. - М.: Юрид. лит., 1993,

2. Федеральный Конституционный закон Российской Федерации "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - №57.

3. Федеральный закон Российской Федерации "О милиции" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета Российской Федерации, 1992. - №16. .

4. Федеральный закон Российской федерации "О Совете министров -Правительстве Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1993. - №1.

5. Закон РСФСР "О свободе вероисповеданий" 25 октября 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990. - №21.

6. Закон Российской Федерации "О свободе совести и о религиозных объединениях" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1997. - №39.

7. Указ Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной "асти" // Российская газета, 1997. - 16 декабря.

8. Указ Президента Российской Федерации "О системе федеральных органов исполнительной "асти" // Собрание законодательства Российской Федерации,1996.- №34.

9. Указ Президента Российской Федерации "О создании комиссии по взаимодействию федеральных органов государственной "асти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно - правовой реформы в субъектах Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1997.

10. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по укреплению единой системы исполнительной "асти в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994. - №24. -Ст. 2598.

11. Указ Президента Российской Федерации "О постановлении Губернатора Курской области от 13 июня 1997 г. №725 "Об упорядочении финансово - хозяйственных отношений на территории Курской области" // Юридический вестник, 1998. - №2.

12. Положение о главе администрации" края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994. - №24.

13. Конституция Российской Федерации. Комментарий. /Под общей редакцией Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. - М.: Юрид. лит., 1994.

14. Федеральный закон Российской Федерации "О свободе совести и религиозных объединениях" от 26 сентября 1997 г. №125-ФЗ с комментарием. - М.: Информационно - издательский дом "Филинъ", 1998.

15. Агапов А.Б. Церковь и исполнительная "асть // Государство и право, 1998. - №4.

16. Алехин А.П.. Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М.: ЗЕРЦАЛО, 1997.

17. Бахрак Д.Н. Вопросы законности в государственном управлении // Правоведение, 1992. - №3.

18. Бельский К.С. О функциях исполнительной "асти // Государство и право, 1997. - №3.

19. Бутаков А.В. Российская система разделения "астей. Традиции и новации // Правоведение, 1997. - №1-

20. Брюховецкий В. А . Порошкина Ю.О. Структурно - логические схемы. - Курск, 1998.

21. Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеральных отношений // Государство и право. 1998.- №12.

22. Дементьев А.Н. О "системе советов" и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право, 1996. - №8.

23. Козлов Ю.М. Исполнительная "асть: сущность, функции // Вести моек. ун-та. Сер.11 Право. 1992. - №4.

24. Концепции развития исполнительной "асти в Российской Федерации // Государство и право, 1996. - №8.

25. Кутафорин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юристъ, 1997.

26. Правовое государство: Идея, теория, практика [Монография] А.Н. Соколов, Курск.гос. техн. ун-т. Курск, 1994.

27. Рыжов В.С. К судьбе государственного управления // Государство и право, 1999. - №2. -

28. Саминин А.Г. О некоторых проблемах самоуправления и взаимодействия исполнительной и законодательной "астей в Российской Федерации // Политические исследования, 1996. - №1.

29. Стрекозов В,Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Былина, 1995.

30. Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса //Государство и право, 1998.- №1.

31. Чеботарев Г.Н. Президентская "асть в системе государственной "асти Российской Федерации // Российский юридический журнал, 1997. - №4.

32. Цабрия Б. Новый основной закон и исполнительная "асть // Российская Федерация. 1994. - №7.

Для подготовки данной работы были использованы материалы с сайта ссылка на сайт удалена

Страницы: Назад 1 Вперед