Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности

дипломная работа: Государство и право

Документы: [1]   Word-159116.doc Страницы: Назад 1 Вперед

Федеральное агентство по образованию Российской Федерации

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

ВлЮжно-Уральский государственный университет»

Факультет "__________________________»

Кафедра "___________________________»




РАБОТА (Проект) проверенА

Допустить к защите

Рецензент, (должность)                                              Заведующий кафедрой

_______________________(И.О. Ф.)                 __________________(И.О. Ф.)

_______________________2008 г.                   __________________ 2008 г.




       __________________________________________                                        __________________________________________

(НАИМЕНОВАНИЕ ТЕМЫ)

Пояснительная записка

к ВЫПУСКНОЙ КВАЛИФИКАЦИОННОЙ РАБОТЕ (ПРОЕКТУ)

ЮУрГУ ________________ПЗ ВКР)


Консультант                                                      Руководитель проекта

   

_______________(И.О. Ф.))                      ______________                    И.О. Ф.)

_______________            2008 г.                 ______________                       2008 г.


Консультант                                                        Автор проекта

                                                                              студент группы

________________(И.О. Ф.)      ______________                   (И.О. Ф.)

________________            2008 г.      ______________                       2008 г.


Консультант                                                         Нормоконтролер

________________ (И.О. Ф.)        _______________               (И.О. Ф.)

________________          2008 г.   _______________                    2008 г.







Челябинск 2008

Реферат


Чегаева И.А. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности. - Озёрск: филиал ЮУрГУ, 428-ОзЗ, 2008. - 109 с., библиографический список - 59 наименований, 4 приложения.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие между субъектами уголовно-процессуальной деятельности и подозреваемым в процессе обеспечения прав подозреваемого.

Целью дипломной работы является комплексный системный анализ участия российской прокуратуры в правотворческой деятельности.

В работе рассмотрены теоретические основы участия прокуратуры в правотворческой деятельности, приведено понятие правотворческой деятельности, раскрыты её цели, задачи и принципы, а также рассмотрены участники и иерархия правотворческой деятельности.

В работе изучены правовые основы участия прокуроров в правотворческой деятельности, раскрыты становление и развитие регламентации участия прокуроров в правотворческой деятельности в России и в СССР, а также рассмотрено современное состояние и тенденции участия прокуроров в правотворческой деятельности.

В работе также раскрыты основные организационные формы участия прокуроров в правотворческой деятельности.

Проведен научный анализ участия в правотворческой деятельности органов законодательной (представительной), исполнительной "асВнти, органов местного самоуправления, законодательства и иных норВнмативных актов, регулирующих участие прокуроров в этой деятельВнности, практики взаимодействия прокуратуры с этими органами и осуществлена выработка теоретических положений, соответствующих наиболее полному решению указанных проблем.

Оглавление


Введение        5

1 Теоретические основы участия прокуратуры в правотворческой деятельности        10

1.1 Понятие правотворческой деятельности        10

1.2 Цели, задачи и принципы правотворческой деятельности        23

1.3 Участники и иерархия правотворческой деятельности        32

2 Правовые основы участия прокуроров в правотворческой деятельности        44

2.1 Становление и развитие регламентации участия прокуроров в правотворческой деятельности в России        44

2.2 Участие прокуроров в правотворческой деятельности в СССР        60

3 Роль прокуратуры в правотворческой деятельности        70

3.1 Современное состояние и тенденции участия прокуроров в правотворческой деятельности        70

3.2 Основные организационные формы участия прокуроров в правотворческой деятельности        89

Заключение        92

Библиографический список        95

ПРИЛОЖЕНИЕ А        101

ПРИЛОЖЕНИЕ Б        105

ПРИЛОЖЕНИЕ В        107

ПРИЛОЖЕНИЕ Г        109


Введение


В последние годы в Российской Федерации осуществляется интенВнсивный законодательный процесс, обусловленный необходимостью правового обеспечения эффективной реализации проводимых в страВнне экономической, политической, правовой, административной, судебной и других реформ. Принятие в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации положило начало интенсивному процессу праВнвотворческой деятельности не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации.

Становление системы регионального законодательства потребовало решения целого ряда вопросов как теоретического, так и прикладного характера. В частности, выявилась потребность научного осмысления вопросов соотношения регионального и федерального законодательства, разграничения правотворческих полномочий между Российской ФедеВнрацией, субъектами Федерации и муниципальными образоВнваниями, делегирования правотворческих полномочий, соотношения юридической силы нормативных правовых актов органов "асти субъекВнтов РФ и органов местного самоуправления и др. Практика регионального правотворчества потребовала планирования и координации этой деятельности, создания механизмов информационВнного обеспечения подготовки проектов нормативных правовых актов, экспертизы проектов нормативных актов.

В связи с активным процессом законотворческой деятельности Федерального Собрания РФ, формированием системы регионального законодательства стали актуальными проблеВнмы подготовки квалифицированных специалистов для разработки проектов законов, иных нормативных правовых актов, повышения юридической квалификации должностных лиц, связанных по роду своей деятельности с организацией законодательного процесса, тем более что классическое вузовское юридическое образование нацелеВнно, прежде всего, на обучение правоприменению, а должного внимаВнния обучению написанию, разработке, экспертизе проектов нормаВнтивных правовых актов практически не уделялось.

В период 1994-1995 гг. одни из наиболее подготовленных к этой деятельности правоведов - работники прокуратуры - были, по сути, от нее устранены: в Законе Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г., принятом после прекраВнщения существования прокуратуры СССР, Генеральному прокурору, прокурорам республик в составе Федерации предоставВнлялось право законодательной инициативы в пределах своей компеВнтенции (они также могли обращаться в Верховный Совет соответствуВнющего уровня по вопросам, требующим толкования закона)1. Но в Конституции РФ 1993 г. право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов феВндерации не было предусмотрено, что отрицательно сказалось на деяВнтельности не только системы органов прокуратуры, но и существенно ослабило правотворческий потенциал государства в целом.

Поэтому в Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. "О внесении изВнменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуВнре Российской Федерации"» была включена ст.9 "Участие в правотворческой деятельности». В соответствии с ней прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствоВнвания действующих нормативных правовых актов вправе вносить в заВнконодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Законодательное закрепление участия прокуроров в правотворческой деятельности обусловливалось необхоВндимостью компенсировать отсутствие у них права законодательной иниВнциативы. Тем самым было признано, что прокуратура имеет всеобъемлюВнщие возможности по оценке соответствия правовых актов изменяющимся общественным отношениям.

Наряду с этим Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствоВнвать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий. Правительства Российской Федерации, законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов России и органов местного самоуправления.

Прокурор субъекта Федерации, города, района, приВнравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению друВнгие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.

Прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие проВнкуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представВнлений и протестов федеральными органами исполнительной "асти, законодательными (представительными) и исполнительными органаВнми субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправВнления, коммерческими и некоммерческими организациями2.

Участие прокуроров в правотворческой деятельности имеет сущеВнственное профилактическое значение, так как благодаря ему уже на стадиях подготовки и рассмотрения нормативного правового акта усВнтраняются возможные нарушения законов. Причем участие прокуроВнров распространяется на все этапы правотворческого процесса. РеВнзультативность этой работы напрямую зависит от использования всего многообразия ее форм. То есть участие в правотворчестве имманентно присуще прокураВнтуре как государственному правовому институту, который при реалиВнзации совокупности своих функций, в том числе по надзору за соблюВндением Конституции Российской Федерации и исполнением законов в различных сферах правоотношений, координации деятельности праВнвоохранительных органов, участии в рассмотрении дел судами и друВнгих функций обладает как никакой иной государственный орган диВннамичной, всеобъемлющей и объективной информацией об уровне соответствия закона и иных нормативных правовых актов КонституВнции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской ФеВндерации, федеральному законодательству, потребностям отдельного индивида, общества и государства, и, соответственно, в пределах своВней компетенции органы прокуратуры на основе анализа и правоприВнменительной практики способны определить потребности правового регулирования общественных отношений, пробелы, противоречивость и другие недостатки действующих и разрабатываемых нормативных правовых актов.

В своем выступлении на расширенном заседании коллегии ГенеральВнной прокуратуры Российской Федерации по итогам работы в 2004 г. и задачах на 2005 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин отмеВнчал: "Должна быть в целом продолжена работа по развитию законодательной базы как на федеральном, так и на региональном местном уровВнне. Прокуратуре необходимо заявлять свою собственную позицию по всем проектам, связанным с противодействием преступности, обеспеВнчением национальной безопасности и защитой интересов граждан»3.

Следует отметить, что некоторые авторы достаточно успешно реаВнлизовали свой научный и практический потенциал в исследовании проблем участия прокуроров в правотворческой деятельности: А.И. Алексеев, И.Д. Берензон, Ю.С. Бирюков, И.С. Викторов, Е.А. Винокурова, Ю.Е. Винокуров, А.А. "асов, В.В. Гаврилов, С.И. Герасимов, Н.В. Григорьева, В.З. Гущин, Л.М. Давыденко, В.Г. Даев, О.В. Дамаскин, И.Ф. Демидов, В.Н. Додонов, А.А. Доржиев, С.З. Женетль, А.А. Жидких, М.П. Журавлев, В.К. Звирбуль, А.Г. Звягинцев, Р.Н. Зинуров, С.М. Казанцев, А.Х. Казарина, С.Г. Кехлеров, В.В. Клочков, Н.В. Мельников, А.Я. Мыцыков, О.И. Мыцыкова, Ю.Г. Орлов, С.А. Осипян, А.И. Рыбчинский, В.П. Рябцев, Ю.И. Скуратов, А.Ф. Смирнов, А.Я. Сухарев, С.Н. Фридинский, А.А. Чувилев, М.С. Шалумов, Н.М. Яковлев, В.Б. Ястребов и др. Но ими рассматривались лишь отдельные элементы этого явления, а предВнметом комплексного правового исследования отмеченная проблемаВнтика пока не стала.

В связи с изложенным, актуальным для научного исследования стаВнновится участие прокуроров в правотворческой деятельности. Для этоВнго требуется не только провести научный анализ участия в этой работе органов законодательной (представительной), исполнительной "асВнти, органов местного самоуправления, законодательства и иных норВнмативных актов, регулирующих участие прокуроров в этой деятельВнности, практики взаимодействия прокуратуры с этими органами, но и осуществить выработку теоретических положений, соответствующих наиболее полному решению указанных проблем. Таким образом, именно актуальность проблемы участия прокуроВнров в правотворческой деятельности, недостаточность теоретических разработок, посвященных данным вопросам, аналитических исследоВнваний практики этой деятельности предопределили выбор темы предВнставленной работы.

Целью моей работы является рассмотрение и анализ участия российской прокуратуры в правотворческой деятельности.

Задачи работы:

- рассмотреть теоретические основы участия прокуратуры в правотворческой деятельности, а именно: раскрыть понятие правотворческой деятельности, расписать её цели, задачи и принципы, а также рассмотреть участников и иерархию правотворческой деятельности;

- показать правовые основы участия прокуроров в правотворческой деятельности, а именно: раскрыть становление и развитие регламентации участия прокуроров в правотворческой деятельности в России и в СССР;

- проанализировать роль прокуратуры в правотворческой деятельности: рассмотрев современное состояние и тенденции участия прокуроров в правотворческой деятельности, а также раскрыв их основные организационные формы;

- на основании проведенного исследования и анализа литературы по рассматриваемой теме, в конце работы сделать необходимые выводы.

В работе использовались различные типы и виды источников инфорВнмации ряда наук: теории права и государства, конституционного, гражВнданского и арбитражного процессуального права, муниципального права и ряда других отраслей российского права, социологии, истоВнрии, политологии. Совокупность источников информации, испольВнзованных при написании данной работы, соответствует его цели и задачам, обеспечивает полноту, репрезентативность и достоверность.

1 Теоретические основы участия прокуратуры в правотворческой деятельности


1.1 Понятие правотворческой деятельности


В последние годы в Российской Федерации осуществляется интенВнсивный правотворческий процесс, обусловленный необходимостью правового обеспечения эффективной реализации проводимых в страВнне реформ и совершенствования действующего законодательства.

Термином "правотворчество» в юридической науке обозначается процесс создания правовых норм4. Создание норм права неразрывно связано с государственной "астью. И хотя отмеченный термин не вызывает каких-то значительных споров в юридической литературе, тем не менее полагаю, что для уяснения понятия "правотворчество» необходимо дать определение понятия "правовой акт».

В юридической литературе имеется множество определений этого понятия, что обусловлено рядом объективных и субъективных приВнчин. Так Р.Ф. Васильев полагает, что основной причиной этого являВнется сложность явления, которое мы называем правовым нормативВнным актом, наличием у него многих внутренних и внешних связей и отношений. Но только правовые акты органов "асти и должностных лиц составляют ряд явлений, в который нормативные правовые акты входят непосредственно как один из видов данного рода. Поэтому, с точки зрения автора, и определять нормативные правовые акты надо как один из видов актов органов "асти и должностных лиц5.

А.В. Малъко считает, что термин Влправовой акт» имеет несколько смысловых значений: он означает действие (поведение): правомерВнное, совершаемое с намерением создать, изменить, прекратить конкВнретные правоотношения; противоправное (обобщенно-юридические факты, "екущие за собой соответствующие правовые последВнствия); к правовым актам следует отнести результаты как правомерВнных, так и противоправных действий. К правомерным актам относятВнся также воплощенные в законах и подзаконных актах юридические нормы; индивидуальные предписания, выражающиеся в правопримеВннительных актах, договорах и иных документах6.

Под правовым актом понимается юридический документ, т.е. внешВннее словесно-документально оформленное выражение воли, отраВнжающее первое или второе. Правомерный акт-документ - это надлеВнжащим образом оформленное внешнее выражение воли государства, его органов, отдельных лиц, выступающее в качестве носителя содерВнжательных элементов правовой системы тАФ юридических норм, правоположений практики, индивидуальных предписаний, автономных реВншений лиц7.

Во взглядах ученых, занимавшихся этой проблемой (С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, Р.Ф. Васильев, Л.Д. Воеводин, М.В. Горшенев, Д.А. Керимов, В.В. Копейчиков, И.В. Котелевская, Б.В. ЛазаВнрев, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянц, В.Н. Осипкин, А.С. Пиголкин, И.С. Самощенко, А.Е. Скачкова, Ю.А. Тихомиров и др.), имеется некоторое различие при определении понятия "правовой акт»8. Но в основе своей они содержат одни и те же ведущие положения. Наиболее четкое и емкое, как представляется, опВнределение понятия правого акта дает С.С. Алексеев: "Правовой акт тАФ это, как правило, письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлениВнем, институтом прямой демократии), имеющий официальный харакВнтер и обязательную силу, выражающий "астное веление и направленВнный на регулирование общественных отношений»9.

Правовые акты имеют большое юридическое и практическое знаВнчение, поскольку регулируют различные правоотношения, имеют разВнличную сферу "ияния, внешнюю форму и разное конкретное внутВнреннее содержание.

Под нормативным правовым актом на основании постановления Государственной Думы "Об обращении в Конституционный Суд РосВнсийской Федерации» от 11 ноября 1996 г. № 781-11 ГД10 понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в опреВнделенной форме правотворческим органом в пределах его компетенВнции и направленный на установление, изменение или отмену правоВнвых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение (п.1.3 Распоряжения Министерства юстиции РФ от 15 июня 1998 г. № 894). Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 20 января 2003 г. № 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РоссийВнской Федерации» разъяснил: "Под нормативным правовым актом поВннимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной "асти, органа местного самоуправлеВнния или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (праВнвила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, расВнсчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»11.

В отличие от нормативного правового акта, акт устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц, именуется правовым актом индивидуального характера или ненормаВнтивным правовым актом.

Нормативными правовыми актами являются законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной "асти, органов "асти субъектов Российской Федерации, муниципальных органов. Для приВнменения нормативного правового акта недостаточно только его приВннятия. Все нормативные правовые акты должны быть официально опубликованы в установленном порядке, введены в действие, а опреВнделенные акты федеральных органов исполнительной "асти и норВнмативные правовые акты субъектов федерации должны пройти юриВндическую экспертизу и государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных оргаВннов исполнительной "асти установлен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763, в редакции Указа от 16 мая 1997 г. № 490 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов Федеральных оргаВннов исполнительной "асти»12 и Федеральным конституционным закоВнном от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации»13.

Акты федеральных органов исполнительной "асти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечеВннии 10 дней со дня их официального опубликования, если в них самих не установлен другой порядок вступления в силу. Акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конВнфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официВнальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок вступления их в силу.

Порядок государственной регистрации закреплен Правилами подВнготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполниВнтельной "асти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 "Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеВнральных органов исполнительной "асти и их государственной регисВнтрации» (с изменениями и дополнениями от II декабря 1997 г. № 1538, от 6 ноября 1998 г. № 1304)14.

Правилами предусмотрено, что нормативные правовые акты феВндеральных органов исполнительной "асти издаются в виде постановВнлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Государственной регистрации и официальному опубликованию подВнлежат нормативные правовые акты, упомянутые в Указе Президента РФ № 763, независимо от срока их действия. Указ определяет содержание, а Правила тАФ форму нормативных правовых актов. Однако имеются мноВнгочисленные акты, форма которых не упомянута в правилах, но котоВнрые, несомненно, подпадают под определение нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации и официальному опубВнликованию, данные в названном указе.

Таким образом, нормативный правовой акт можно определить как письменный документ, изданный соответствующим субъектом в преВнделах своей компетенции, регулирующий правоотношения неопредеВнленного круга лиц и рассчитанный на неоднократное применение в течение длительного срока.

Правовой акт ненормативного характера можно определить как документ, изданный компетентным органом и содержащий предпиВнсание индивидуально конкретной направленности, имеющий разоВнвое применение, создающий обязательные последствия.

К признакам нормативного правового акта следует отнести: принятие в установленном законом порядке управомоченным на это органом; соответствие Конституции РФ; публичный характер, т.е. правило поведения, содержащееся в диспозиции документа, касается всегда неопределенного круга лиц; неоднократность применения этих норм вне зависимости от возВнникновения или прекращения правоотношений между конкретными субъектами; обязательность опубликования в центральной печати; регистрация в случаях, предусмотренных законом.

       Правовые акты ненормативного характера отличаются следующиВнми признаками:

  1. такие акты носят индивидуальный характер (например, о назнаВнчении, освобождении, поощрении, взыскании их д.);
  2. действия правовых актов исчерпываются однократным примеВннением;
  3. носят оперативно-распорядительный, рекомендательный характер;
  4. они имеют конкретного адресата, и акт доводится лишь до свеВндения заинтересованных лиц или органов;
  5. акты могут быть направлены на организацию исполнения решеВнний вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной "асти;
  6. могут быть акты, координирующие решения вышестоящих гоВнсударственных органов;
  7. имеют обязательные последствия.

Поэтому представляется обоснованным мнение Д.А. Керимова, что ненормативный правовой акт должен издаваться на основе и во исВнполнение нормативного правового акта, в полном соответствии с его содержанием и целями15.

В зависимости от содержания правового акта документы подразВнделяются на нормативные акты (Конституция, законы, подзаконные акты); правоприменительные акты (документы, содержащие индивиВндуальные "астные предписания с одноразовым применением); разъяснительные акты (разъясняющие смысл юридических норм, как, например, постановления Конституционного Суда РФ, Пленума ВерВнховного Суда РФ); акты договорного права и акты реализации прав и обязанностей16.

Основным определяющим фактором качества правового акта являВнется его юридическая сила. Это самый четкий определитель места праВнвового акта в иерархической лестнице законодательной системы. МеВнсто конкретного правового акта по соотношению с другими правовыми актами определяют его правовое положение в случае возникновения противоречий между ними.

Юридическая сила правовых актов, как указывают в своей работе ВлПравовые акты» Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская, выражается в следующем:

  1. в обязательном соответствии каждого акта принципам и нормам Конституции Российской Федерации;
  2. в строгом соответствии установленной Конституцией РФ и заВнконом официальной классификации;
  3. в признании обязательности соподчиненности между видами актов (Конституция - закон - указ - постановление - распоряжеВнние - приказ и т.д.);
  4. в установлении иерархической соподчиненности актов государВнственных органов, занимающих более высокое и более низкое место в государственной системе;
  5. в определении оснований и рамок принятия того или иного праВнвового акта, его основного содержания;
  6. в признании правового акта, нарушающего установленные юриВндические зависимости, нарушающим законность и теряющим юриВндическую силу. Для этого существует набор специальных средств: приВностановление, оспаривание, признание акта недействительным, отмена, признание утратившим юридическую силу самого акта.

Классификация правовых актов по их юридической силе, сложивВншаяся в теории права, выглядит следующим образом:

по силе правовых актов тАФ Конституция РФ; конституционные и федеральные законы; указы и распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; акты министерств, служб, агентств, ведомств и пр.;

по субъектам, их издавшим тАФ правовые акты РФ; правовые акты субъектов РФ; правовые акты органов местного самоуправления; правовые акты ведомств, органов государственного контроля хозяйствующих субъектов и пр.

В иерархической лестнице нормативных правовых актов верховенВнствующее положение занимает Конституция Российской Федерации, являющаяся Основным законом государства и вершиной правовой системы. Ее нормы первичны для любых правовых актов, т.е. являютВнся исходными основополагающими для нормотворчества. Никакие законы не могут отменить ее или быть равными ей. Конституция - это базовый документ, на котором строится все остальное законодаВнтельство, составляющее правовую систему.

Вторым по юридической силе нормативным правовым актом в правовой системе является Федеральный конституционный закон. Он регулирует наиболее важные общественные отношения и основные институты права: государственное устройство, народовластие, федеВнративные отношения. Федеральный конституционный закон приниВнмается в особом порядке, по проблемам принципиального значения, обладает высшей юридической силой. Эти законы развивают и конкВнретизируют положения Конституции РФ, являются соединяющим звеном с текущим законодательством. Они не могут противоречить Конституции Российской Федерации.

Наиболее часто издающимся, оперативно регулирующим правоВнотношения является Федеральный закон. Это нормативно-правовой акт, обладающий всеми перечисленными признаками для правовых актов нормативного характера, регулирующий общественные отноВншения. Являясь актом текущего законодательства, он издается по вопВнросам исключительного ведения России и ее совмесВнтного ведения с субъектами Федерации. Предписания, устанавливающие общие нормы, не всегда реализуВнются. Однако во всех случаях юридическая возможность такой реалиВнзации существует. Исходя из того, что нормативные правовые акты носят публичный характер, согласно ч.3 ст.15 Конституции РФ предВнписания подлежат опубликованию в целях доведения содержания "аВнстного поведения до широкого круга лиц. Неопубликованные законы не могут применяться.

Другой большой группой актов, регулирующих общественные отВнношения, являются подзаконные акты. Как правило, это результат правотворческой деятельности органов исполнительной "асти и орВнганов местного самоуправления при осуществлении ими "астных полномочий.

Отличительной особенностью подзаконных актов является то, что они: издаются при осуществлении "астных полномочий; носят официВнальный характер; имеют подзаконный характер, но все они издаются на основе или во исполнение закона; выражают волю исполнительноВнго органа; должны быть оформлены в соответствии с требованиями, предусмотренными правилами и в пределах компетенции; издаются не от лица государства, а от имени исполнительного органа, но выражаВнют государственную волю; "екут правовые последствия.

Подзаконные акты выносятся в виде: постановления тАФ решения, имеющего нормативный характер; распоряжения тАФ решения по опеВнративным и текущим вопросам. Но могут иметь и иные формы.

Правовые акты органов местного самоуправления также относятВнся к подзаконным актам. Юридическая сила правовых актов предстаВнвительных органов местного самоуправления более высока, чем юриВндическая сила правовых актов иных органов местного самоуправления и актов должностных лиц.

Правотворческий процесс, равно как и закоВннотворческий, в силу своей специфики требует активных действий со стороны субъектов этого процесса. Поэтому не случайно, что ст.9 ЗаВнкона о прокуратуре названа следующим образом: "Участие в правотворВнческой деятельности». В названной статье действующего Закона о прокуратуре определено, что прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, облаВндающие правом законодательной инициативы, соответствующего и ниВнжестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отВнмене или о принятии законов и иных нормативных актов только "...при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов»17. То есть, говоря о правотворческой деятельности, необходимо иметь в виду, что она возможна при наличии мотива, предмета и объекта праВнвотворчества.

Мотив правотворчества делает возможным уяснение его объекта, указывает на предмет и является толчком для начала правотворческих процедур. Отсутствие мотива делает правотворчество безосновательВнным, по сути бессмысленным, диктует необходимость его прекращеВнния либо вовсе не позволяет осуществить правотворческие процедуры. Таким образом, мотив правотворчества можно определить как объективно существующую для потребностей реализации государВнственной "асти необходимость в регулирующем воздействии на обВнщественные отношения путем принятия нормативного правового акта.

Предмет правотворчества тАФ принятие нормативного правового акта, необходимого для поддержания порядка силой регулирующего воздействия государственной "асти.

Объект правотворчества тАФ это требуемое государственной "асВнтью регулирующее воздействие на определенные общественные отВнношения путем принятия нормативного правового акта. Другими слоВнвами, это нормы права, вступающие в действие через принятие нормативного правового акта и позволяющие в случае их надлежаВнщей реализации обеспечить достижение целей государственной "асВнти18. Полагаю, что эти определения, данные И.М. Рассоловым и В.О. Елеонским, в большей степени подходят для участия в правотворВнчестве "государства как такового, государства в целом», однако для отдельных его институтов, в том числе российской прокуратуры, долВнжны быть в определенной степени отличные и мотив правотворчеВнства, и предмет, и объект правотворчества, которые пока не определеВнны ни в Законе о прокуратуре, ни в работах ученых.

С формальной точки зрения законодательный процесс представВнляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона. А процедура правоВнтворческой деятельности тАФ это обязательный, строго последовательВнный, юридически и логически обоснованный порядок действий, обесВнпечивающий принятие нормативно-правового акта.

Совокупность процедур составляют стадии законодательного проВнцесса, т. е. относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу19.

Выделяются четыре основные стадии закоВннодательного процесса: внесение законопроекта или законодательного предложения (заВнконодательная инициатива); рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта); принятие закона; опубликование закона.

И.С. Самошенко справедливо замечает, что нормативный акт тАФ это завершающее звено и непосредственный юридический результат праВнвотворческой деятельности20. При этом правотворческий процесс внешВнне выступает в виде последовательных стадий подготовки, обсуждения, принятия и обнародования отдельных нормативных актов. Каждый новый акт тАФ это самостоятельный элемент правовой системы.

Все изменения содержания правового регулирования могут быть сведены к таким трем основным видам: установление новых правовых норм; отмена правовых норм; замена ранее принятых норм новыми, которые вводят новое реВнгулирование вместо старого. Сюда относится больше всего правовых актов.

Причем для самой сущности правового регулирования не имеет значения техническое оформление замены старых норм новыми. БуВндет ли это дано в новой редакции или в виде нового решения, но в любом случае должны наступить новые правовые последствия, котоВнрые будут предотвращать возникновение тех последствий, которые допускались действовавшим ранее нормативным актом.

Вообще же в теории государства и права правотворчество понимаВнется как "...форма государственной деятельности, направленная на соВнздание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену»21. Главное для правотворчества, по мнению B.C. Нерсесянца, "выработка и утверждение новых правовых норм»22. А.Б. Венгеров полагает, что "...законотворчество - особый вид праВнвотворчества, направленный на создание законов в точном, формальВнном смысле слова как актов высшего законодательного органа»23.

В Российской Федерации существует три основных формы правоВнтворчества: "... принятие нормативных актов органами государственВнной "асти, непосредственно путем референдума, заключение различВнного рода соглашений, содержащих нормы права»24.

Понятие правотворчества может трактоваться по-разному. ПоэтоВнму отмечу, что в представленной работе под правотворчеством будет пониматься процесс создания правовых норм путем принятия нормативно-правовых актов. Правотворчество - одна из важнейших сфер обеспечения действия государственной "асти как суверенной организующей силы в делах конкретного общества. Это подтверждается тем, что, по общему правилу, в случае протиВнворечия между законом (нормативным правовым актом, обладающим высшей, обязательной юридической силой) и иными источниками права действует закон. Природа правотворчества заключается в выявлении, освоении сущеВнствующих интересов личности, общества, государства и "иянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения. В коВннечном счете, правотворческий (законодательный) процесс (правоВнтворческая деятельность) является формально-юридическим выражеВннием законотворческой функции государства.

Все нормативно-правовые акты имеют правотворческое назначеВнние. Правотворчество - одно из важнейших и, можно сказать, перВнвейших направлений деятельности государства. В России - это деятельность уполномоченных органов государственной "асти, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также непосредственно народа страны, субъекВнтов Федерации, населения муниципальных образований (референдум) по созданию, изменению, отмене правовых норм и изменению сферы их действия. Она осуществляется посредством издания, изменения и отмены нормативных правовых актов. Это интеллектуальная активная творческая деятельность по создаВннию права, результаты которой являются показателем цивилизованВнности и демократичности страны, уровня культуры ее народа25. Из изложенного следует, что правотворчество - одна из важнейших сторон деятельности государства и его органов, форма их активности, имеющая своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. В каждом государстве правотворческая деятельность обладает определенными особенностяВнми, но везде она направлена на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулиВнрующих сложившиеся в обществе отношения. По своей социальной сути правотворческая деятельность выступает как процесс возведения госуВндарственной воли в закон, ее оформления в различных юридических актах, наконец, как процесс придания содержащимся в них правилам общеобязательного характера.

Мотив участия прокуроров в правотворческой деятельВнности можно определить как объективно существующую необходиВнмость в регулирующем воздействии прокуратуры на общественные отношения путем участия прокуроров в совершенствовании действуВнющих и разработке инициативных законов и иных нормативных праВнвовых актов.

Предмет участия прокуроров в правотворческой деятельности соВнставляют юридические нормы и практика деятельности прокуроров по внесению в законодательные органы и органы, обладающие праВнвом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящеВнго уровней, а также в органы исполнительной "асти и органы местВнного самоуправления предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Значит, объектом участия прокуроров в правотворческой деятельности является комплекс правоотношений, возникающих в ходе осуществления прокурорами своих полномочий при осуществВнлении деятельности по изменению, дополнению, отмене или приняВнтию законов и иных нормативно-правовых актов.


1.2 Цели, задачи и принципы правотворческой деятельности


Общие цели деятельности современной прокуратуры Российской Федерации указаны в п.2 ст.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации», где определено, что органы прокуратуры осуВнществляют деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единВнства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражВнданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Цель - это мысленное предвосхищение результата деятельности. Цель регулирует действия, целям человек подчиняет свою волю. Целеполагание характеризует человеческое сознание с активной стороны, оно зависит от объективных закономерностей развития общественных отношений, реальных возможностей субъекта и. применяемых средств26. То есть в качестве целей участия прокуратуры в правотворческой деятельности следует понимать результат, на достижение которого она направлена. Однако, учитывая то обстоятельство, что цели участия прокуратуры в правотворческой деятельности вытекают из общих цеВнлей деятельности всей системы органов российской прокуратуры и не могут им противоречить в силу обстоятельств, можно сделать вывод, что они должны соответствовать послеВндним. Но они не могут полностью совпадать, так как "участие в праВнвотворческой деятельности» является самостоятельной функцией проВнкуратуры, при осуществлении которой решаются только ей присущие задачи.

Н.В. Григорьева выделяет следующие цели участия прокуВнратуры в правотворческой деятельности: обеспечение единства праВнвовой политики, реализуемой Генеральной, прокуратурой РФ; совершенствование законодательства; обеспечение эфВнфективной реализации проводимых реформ; обеспечение согласованВнности заключений по поступающим проектам нормативных актов орВнганов законодательной и исполнительной "асти; повышение уровня работы по систематизации законодательства27.

В целом, соглашаясь с обозначенными автором целями, так как они проистекают из документов (приказов, указаний, распоряжений) ГеВннерального прокурора РФ, считаю, что следует к обозначенным целям участия прокуратуры в правотворческой деятельВнности добавить следующие: участие в формировании системы нормаВнтивных правовых актов, обеспечивающих надлежащий уровень праВнвового регулирования общественных отношений (это является обязательным условием реального утверждения режима законности в обществе); всемерное способствование становлению единого правоВнвого пространства на территории России; снижение "ияния узковедомственных интересов, противоречащих потребносВнтям общества и государства; противодействие лоббированию участВнниками правотворческой деятельности интересов структур, связанных с криминальными кругами; недопущение прохождения в органы "аВнсти лиц, связанных с криминалом, и всемерное противодействие преВнступности; обеспечение национальной безопасности; защита прав и свобод человека и гражданина.

При осуществлении функции учаВнстия в правотворческой деятельности органы прокуратуры действуют в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина, охраняеВнмых законом интересов общества и государства; обеспечения верхоВнвенства Конституции РФ и федеральных законов; обеспечения соответствия нормативных правовых актов принципам и нормам международного права и международным договорам РосВнсийской Федерации. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности осуществВнляется при соблюдении определенных принципов. Некоторые из них представляют собой общие принципы управления общественными процессами, другие являются более частными и применяются лишь в некоторых сферах жизни общества и государства и адаптируются к данному виду согласованной деятельности.

Принцип законности правотворчества тАФ необходимое условие эфВнфективности и самой возможности проведения всего комплекса работ по принятию и дальнейшему исполнению нормативных правовых акВнтов тАФ первичного средства правового регулирования общественных отношений. Законность правотворчества тАФ одно из проявлений общеВнго принципа правового демократического государства. Этот принцип закреплен в ряде статей Конституции Российской Федерации. Суть принципа законности четко сформулирована в ст.15 Основного закона России. Согласно ч.2 этой статьи "...органы государственной "асти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». В этой краткой формулировке не раскрывается все содержаВнние принципа законности, но устанавливается всеобщая обязанность соблюдать законы.

Законность правотворчества означает, что все норВнмативные правовые акты должны строго соответствовать требованиВням законов, других актов вышестоящих органов "асти по своему соВндержанию, форме и порядку издания. Соблюдение принципа законности в процессе участия прокуроВнров в правотворческой деятельности имеет очень важное значение: законом может быть разграничена компетенция различных субъектов правотворчества по отношению к принятию нормативных актов; определены основные стадии правотворческого процесса; порядок подготовки, обсуждеВнния и принятия нормативных правовых актов, их обнародование (опубликование) и вступление в силу; предусмотрена сиВнстема контроля за законностью и соответствием Конституции РФ принятых нормативно-правовых актов. Четкое следование установВнленному порядку подготовки и принятия законов и других нормаВнтивных актов является залогом соблюдения требований законности при осуществлении всех иных функций и направлений деятельносВнти органов прокуратуры.

Принцип единства означает, что все территориальные и специалиВнзированные прокуратуры, действующие на территории России, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельВнность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п.3 ст.11 Закона о прокуратуре). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Так, любой прокурор от районного до Генерального проВнкурора РФ вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом, на который распространяется его комВнпетенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же правовые средства: принесение протеста, внесение представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательную юридическую силу и подВнлежат исполнению соответствующими органами и должностными лиВнцами. Действие принципа единства проявляется также в том, что выВншестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора (это относится и к исполнению функции участия в правоВнтворческой деятельности), изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.

Участие в правотворческой деятельности осуществляется на осноВнве принципа централизма. В ст.129 Конституции РФ определен один из основных принципов организации и деятельВнности российской прокуратуры тАФ принцип централизма: все прокуроры, кроме ГенеральВнного прокурора РФ, назначаются на должность Генеральным прокурором РФ; в органах прокуратуры закреплена иерархия, основанная на подчинении нижестоящих прокуроров выВншестоящим и всех прокуроров тАФ Генеральному прокурору РФ. Вышестоящие прокуроры правомочны давать подчиВнненным прокурорам обязательные для них указания и поручения. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль за нею. Приказы, указания, расВнпоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор РФ по вопросам организации деятельности системы прокуВнратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры. Это предусмотрено п.1 ст.17 Закона о проВнкуратуре Российской Федерации.

Это, безусловно, оказывает определяющее воздействие на учасВнтие прокуроров различных уровней в правотворческой деятельносВнти. Так, в соответствии с п.2 Приказа Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 "Об участии органов и учреждений прокуратуВнры в правотворческой деятельности и систематизации законодательВнства в прокуратуре Российской Федерации» начальники управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокуроры субъектов РФ, городов и районов, приравненные к ним прокуроВнры при выявлении пробелов и недостатков законодательства, требуВнющих дополнительного правового регулирования, предложения с необходимыми обоснованиями и приложениями конкретных форВнмулировок предлагаемых норм обязаны направлять в управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ для проработки и представления на рассмотрение руководВнства. В пункте 6 названного Приказа начальникам и прокурорам управВнлений и отделов Генеральной прокуратуры РФ, научным и педагогическим работникам институтов прокуратуры укаВнзано на необходимость принимать участие в рабочих группах, создаВнваемых в Государственной Думе и других органах для разработки проВнектов законодательных и иных нормативных актов только по уполномочию руководства Генеральной прокуратуры, которое необВнходимо систематически информировать о ходе работы.

Участие работников прокуратуры в правотворческом процессе моВнжет находить свое проявление на всех его стадиях: при проявлении инициативы принятия правовых актов, обсуждения и согласования проектов, принятия нормативных правовых актов. Самостоятельность работников прокуратуры при осуВнществлении правотворческой деятельности в значительном мере осВнновывается на принципе независимости органов прокуратуры, который состоит в том, что все свои функциональные решения и действия (по осуществлению надзора, участию в правотворчестве, расследованию преступлений и др.) каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов надзорных проверок и расследований, осуществленных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности их провеВндения. Закон о прокуратуре Российской Федерации (ст.5) указывает на недопустимость вмешательства не только в осуществление прокурорВнского надзора, но и в любую иную деятельность органов и учреждеВнний прокуратуры: расследование преступлений, координацию деятельВнности правоохранительных органов, а также участие в правотворческой деятельности.

При осуществлении правотворческой деятельности прокурорские раВнботники опираются на принцип "внепартийности» тАФ политической незаВнвисимости прокурорских работников, который сформулирован в п.4 ст.4 Закона. Он состоит в том, что прокурорские работники не могут являтьВнся членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности.

Одно из главных мест среди принципов правотворчества занимает принцип демократизма правотворческой деятельности. ПредВнставляется, что он имеет ряд проявлений: наличие деВнмократических процедур разработки законов и других нормативных правовых актов, их обсуждения и принятия; самостоятельность субъекВнтов правотворчества, коллективность этого процесса. В совокупности названные составляющие стороны одновременно создают условия и гарантии обеспечения волеизъявления и реализаВнции не только интересов отдельных работников прокуратуры, приниВнмающих непосредственное участие в процессе правотворчества, но при должной организации этой работы тАФ системы прокуратуры в целом, а также интересов граждан, общества и государства.

Демократизм разработки и принятия нормативных актов невозмоВнжен без гласности тАФ открытого характера такой деятельности, широВнкой и систематической информации о ней. Гласность процесса праВнвотворчества характерна для всех ее основных стадий: при подготовке (разработке) проектов, предварительного их обсуждения, принятия актов и их реализации. Вместе с тем следует отметить, что в соответствии с п.2 ст.4 ФедеВнрального закона "О прокуратуре Российской Федерации» органы проВнкуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод граждан, а такВнже законодательства Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне.

С принципом демократизма тесно связан принцип гуманизма праВнвотворческой деятельности. Если учесть, что "гуманизм» происходит от латинского "humanitas» тАФ человечность28, то вполне понятно, что этот принцип предусматривает следующее: нормативные правовые акты должны формулировать и защищать общечеловеческие ценносВнти, естественные права человека, его интересы должны находиться в центре правотворческой деятельности.

Необходимым условием выполнения любого нормаВнтивного правового акта населением является соответствие его принциВнпу справедливости. Поэтому нормы закона, иных нормативных актов призваны учитывать общественные ожидания и реальную готовность субъектов к выполнению его предписаний. Нормативный правовой акт должен соответствовать интересам общества в целом и не порожВндать необоснованного доминирования интересов отдельных социВнальных групп, не провоцировать конфликтов в обществе. ОбязательВнным для закона как инструмента государственной политики является его соответствие общим направлениям и целям этой политики.

Очень важную роль играет принцип научной обоснованности правоВнтворчества. Он не сводится к участию в правотворчестве (пусть даже не на всех стадиях) представителей науки, как это иногда определяетВнся29. Научная обоснованность правотворчества включает в себя неВнсколько компонентов: необходимость изучать объективные потребности при принятии каждого акта, практику применения дейВнствующего права, правильно избирать метод правового регулироваВнния, структуру размещения правового материала, учитывать возможВнные близкие и перспективные последствия принятия этого акта и т.д. Прежде всего, необходимо по возможности четкое планирование правотворческой деятельности. Правотворчество - сложный и трудВнный процесс, оно не терпит ненужной поспешности. Далее, издание нормативно-правовых актов должно основыватьВнся на четком и достаточно полном представлении участниками праВнвотворческого процесса (особенно групп разработчиков проектов) о действенной необходимости нормативно-правового регулирования (или его изменения, прекращения) соответствующих отношений, хоВнрошем знании социально-экономической, политической и иной обВнстановки в стране, регионе, муниципальном образовании30. При этом правотворчество должно осуществляться с учетом уже имеющегося опыта нормативного регулирования, практики применеВнния, исполнения и соблюдения соответствующих правовых норм. Можно и полезно изучать опыт регулирования аналогичных отношений, включая и зарубежный опыт31.

Принцип профессионализма предусматривает участие в разработке новых правотворческих решений квалифицированных специалистов определенных областей общественной жизни, которые имеют соотВнветственную подготовку, большой опыт работы и достаточные знания. При этом следует особо подчеркнуть целесообразность и необходиВнмость непосредственного участия ученых и, прежде всего, ученых-юриВнстов в разработке и экспертизе законопроектов и проектов других норВнмативных правовых актов. Должная отдача от участия в правотворчестве высококвалифициВнрованных профессионалов - ученых и практиков возможна лишь при хорошей организации данного дела32.

Принципы системности и согласованности подразумевают послеВндовательность при осуществлении правотворчества, обязательное соВнответствие каждого нормативного акта нормам Конституции РФ, иным законам и международно-правовым актам, ратифицированным Российской Федерацией33. В действующей Конституции нашего госуВндарства этот принцип отражается в ч.1 ст.15, гласящей, что КонстиВнтуция РФ имеет высшую юридическую силу, пряВнмое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в современВнной России, не должны противоречить Конституции РФ. А ч.4 этой статьи определяет, что "...общепризнанные принВнципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой сисВнтемы. Если международным договором Российской Федерации устаВнновлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяВнются правила международного договора».

Доктор юридических наук, профессор Р.В. Васильев выделяет такВнже принцип постоянного развития и своевременного осуществления праВнвотворчества34. Данный принцип является непременным условием правотворчества, адекватного потребностям общества и государства. Он находит свое выражение в результате постоянно возникающей потребности нормативного правового регулирования одних отношеВнний, изменения регулирования других, отмены такого регулирования третьих. Его соблюдение в ходе законодательного процесса и в проВнцессе всего правотворчества в значительной мере определяет возможВнность решения задач прогрессивного развития общества и государства. В свою очередь, нарушение принципа постоянного развития и своеВнвременного осуществления правотворчества "ечет за собой неблагоВнприятные последствия.

Кроме отмеченных принципов в деятельности органов прокуратуВнры используются в качестве организационных, определяющих начал зональный, предметный и предметно-зональный принципы. РаспредеВнление обязанностей в структурных подразделениях органов прокураВнтуры различных уровней обычно осуществляется в соответствии с этиВнми принципами.

В приказах Генерального прокурора РФ выбор того или иного принципа организации работы прокуратуры субъекта Федерации, городской (районной) прокуратуры жестко не ограничен. Важно, насколько адекватно избранный принцип отвечает штатной численности, профессиональной подготовке кадров и поставленным перед прокуратурой задачам. Распределение обязанностей работников прокуратуры закрепляВнется в форме приказа, который в данном случае представляет собой нормативный акт руководителя прокуратуры, регламентирующий осВнновные вопросы организации и деятельности прокуратуры.


1.3 Участники и иерархия правотворческой деятельности


Вся совокупность правовых норм, имеющих неравную юридичесВнкую силу, подчиняется принципу иерархии. Иерархия норм и принцип их соподчиненности дают возможность определить место этих норм и их роль в системе права, упростить проВнцесс согласования и преодоления коллизий, что необходимо для фунВнкционирования системы35. Место, занимаемое нормой в иерархии, зависит от статуса издавВншего эту норму органа - нормативно-правовые акты действуВнют в единой иерархической системе, построенной в соответствии с иерархией органов "асти, связанной с государственным устройством страны. Чем выше положение органа "асти, издавшего акт, в иерархичесВнкой системе этих органов, тем больше юридическая сила его актов. Из этого правила есть одно исключение, установленное в Конституции РФ в соответствии с федеративным устройством нашей страны. Согласно ч.4 ст.76 Конституции РФ, вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведеВнния Федерации и ее субъектов, субъекты Федерации осуществляют собВнственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. А согласно ч.6 ст.76 Конституции РФ, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным праВнвовым актом субъекта России, изданным в соответствии с ч.4 ст.76 Конституции РФ, действует правовой акт субъекта РФ. Во всех же других случаях акты субъектов России должны соответствовать актам федеральных органов36.

Система нормативных правовых актов Российской Федерации усВнтанавливается Конституцией страны, другими законами, указами Президента, а также постановлениями Правительства и иных федеВнральных органов исполнительной "асти. В субъектах РФ система нормативных актов устанавливается конституциВнями, уставами, иными законами субъектов Федерации, актами высВнших и центральных органов исполнительной "асти.

Правотворчество в Российской Федерации осуществляется в соВнвременный период на различных уровнях - федеральном, региональВнном (субъектов Федерации) и муниципальном. В зависиВнмости от иерархического уровня правотворчество можно подразделить на следующие виды:  федеральное правотворчество; региональное правотворчество; муниципальное правотворчество.

К субъектам правотворческого процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание того или иного нормативВнного акта, в том числе и закона. В их число могут входить государВнственные органы, должностные лица, граждане, политические партии, общественные организации и т.д. Кроме того, есть иные субъекты правотворческого (законодательВнного) процесса, участие которых в законодательной деятельности наВнпрямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его вида и меры)37. Так, граждане, принимая решение участвовать или не участвовать в референдуме тАФ всенародном голосовании, посредством которого принимается государственное решение, основываются на праве, закВнрепленном в конституциях и других законах. Как правило, в референВндуме имеют право участвовать все лица, обладающие активным избиВнрательным правом.

Все субъекты могут быть разделены на следующие группы: 1) в обязательном порядке участвующие в правотворческом (закоВннодательном) процессе - чье участие в законодательном проВнцессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства: парламент (его депутаты), палаты, комитеты, коВнмиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до его опубликования; 2) участвующие в нем в силу специфики конкретного нормативного акта (закона) - чье участие в создании какого-то нормативного акта связано со спецификой конкретного правотворческоВнго процесса. Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (конВнституция, поправки к ней), важностью общественных отношений, подлеВнжащих регулированию (например, расходование федерального бюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями сферы деятельВнности государства и общества (реализация законодательной инициативы высшими судебными органами по вопросам их ведения).

Все субъекты правотворческого (законодательного) процесса: 1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий (прав и/ или обязанностей), установленных, как правило, Конституцией и приВннятыми в соответствии с ней иными законами; 2) совершают в рамках названного процесса действия, всегда взаиВнмосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектаВнми процесса возложенных на них полномочий, т.е. действия, предВнпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершеВннии всего процесса в целом; 3) действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызыВнвающих юридически значимые последствия; 4) действуют с целью создания нормативного акта (закона)38.

       Федеральное правотворчество. Конституция Российской Федерации в ч.1 ст.104 определяет, что право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, члеВннам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, ПравительВнству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РосВнсийской Федерации, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Всего в современной Российской Федерации 723 субъекта права законодательной инициативы, а в США, к примеру, правам законоВндательной инициативы обладают только 532 члена Палаты предстаВнвителей и Сената.

Законодательная инициатива тАФ это внесение законопроекта в заВнконодательное учреждение в соответствии с установленной процедуВнрой39. Это первая стадия законодательного процесса. Мировой опыт свидетельствует, что субъектами законодательной инициативы является исчерпывающий круг лиц, перечень которых обычно определяется законом. Только определенные органы государВнства объективно по своему положению способны установить необхоВндимость принятия нормативных правовых актов в соответствии с цеВнлями, которые стоят перед государственной "астью.

Полномочия в области законодательной деятельности у Президента Российской Федерации довольно обширны. Он обладает правом законодательной инициативы, правом вето, а также подписыВнвает и обнародует законы. Согласно ст.104 Конституции России Президенту РФ принадлеВнжит право законодательной инициативы, причем Президент РФ моВнжет инициировать рассмотрение не только обычного законопроекта, но и внести предложение о поправках и пересмотре положений КонВнституции страны (ст.134 Конституции РФ). Важные полномочия закреплены за главой российского государВнства и на других этапах законодательного процесса. К полномочиям Президента России, связанным с изданием и отВнменой подзаконных актов, относится в первую очередь право издаВнвать указы и распоряжения. В Основном законе России (ч.3 ст.90) отмечено, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Указами главы российского государства оформляются, как правиВнло, решения нормативного и индивидуального характера, а распоряВнжениями тАФ решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента. Указы и распоряжения Президента России обязательны для исполВннения на всей ее территории. Будучи изданы в пределах компетенции РФ, акты Президента РФ имеют прямое действие и не нуждаются в каком-либо одобрении (раВнтификации) законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации.

Конституция РФ и законодательство не содержат критериев, разВнграничивающих, по каким вопросам законодательная инициатива должна осуществляться по преимуществу Президентом РФ, а по каким - Правительством РФ. Не исключена их совместная законодательная инициатива, равно как и совместная законодательная инициатива других ее субъектов.

Правительству Российской Федерации для осуществления его полноВнмочий предоставлено право законодательной инициативы по всем вопВнросам, включая изменение Конституции РФ. Законопроекты, подгоВнтовленные от имени Правительства, вносятся в Государственную Думу только по его решению. Лишь Правительство может вносить законоВнпроект о государственном бюджете. В Правительство направляются все законопроекты и поправки к ним, поступающие в палаты ФедеВнрального Собрания, и оно вправе направлять в Совет Федерации и Государственную Думу официальные отзывы на рассматриваемые заВнконопроекты и предложения об их изменениях. Эти отзывы ПравиВнтельства подлежат обязательному оглашению в Совете Федерации и Думе (обычно тАФ на заседаниях соответствующих комитетов, готовяВнщих к слушанию законопроекты). Акты Правительства подписываются его Председателем. Порядок их публикации установлен Указами Президента РФ от 23 мая 1996 г. и от 13 августа 1998 г.40 Публикация должна состояться в "Российской газете» в течение 10 дней после подписания акта. Акты Правительства РФ могут быть опубликованы, кроме того, в иных изданиях, доведеВнны до сведения населения по телевидению, иными средствами массоВнвой информации. Акты Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания или опубликования, но если они затрагивают права и обязанности челоВнвека и гражданина - не ранее дня их официального опубликования. Такие акты подлежат государственной регистрации. Акты министерств и ведомств могут иметь нормативный характер, но если такие акты затрагивают права, свободы и обязанности челоВнвека и гражданина, устанавливают правовой статус общественных объединений, имеют межведомственный характер, они подлежат обяВнзательной государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. Оно проверяет их на предмет соответствия законам, актам вышестоящих органов. Лишь после этого они подлеВнжат регистрации (о чем указывается в самом акте) и обязательному обнародованию (публикуются, в частности, в "Российской газете»). Такие акты имеют форму приказов, постановлений, инструкций, разъяснений о применении того или иного закона, указа Президента РФ, постановления Правительства РФ (в сфере ведения министерства) и подписываются руководителем министерства (ведомства).

Статья 95 Конституции Российской Федерации определяет струкВнтуру парламента России тАФ Федерального Собрания и численность его палат. Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат тАФ Совета Федерации и Государственной Думы. Статья 105 Конституции РФ устанавливает, что принятые ГосударВнственной Думой федеральные законы направляются в Совет ФедераВнции, который их либо одобряет, либо отклоняет. Конституция РФ предоставила право законодательной инициатиВнвы не только членам Совета Федерации, но и Совету Федерации в цеВнлом. Это обстоятельство указывает на особую роль "верхней» палаты парламента в законодательном процессе, как палаты, представляюВнщей интересы органов "асти субъектов Федерации, т.е. "палаты реВнгионов». Все 450 депутатов Государственной Думы обладают правом закоВннодательной инициативы. Комитеты Государственной Думы не наделены правом законодательной инициативы, а законопроекты, вносимые депутатаВнми, должны быть именными.

Предоставление права законодательной инициативы законодательВнным (представительным) органом субъектов Федерации моВнжет быть объяснено особенностями федеративного устройства нашего государства.

Право законодательной инициативы федеральных судов ограничено (на основании ст.104 Конституции РФ) предметом их ведения. Предоставление трем высшим судебным органам: Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ права законодательной инициативы "по вопросам их ведения» означает не что иное, как выявленные судебной практикой каждого из этих судов проблемы, которые требуют решения законодателя.

Думается, что Конституционный Суд РФ может осуществлять право законодательной инициативы путем внесения закоВннопроектов по вопросам соблюдения прав человека, разграничения комВнпетенции между федеральными органами государственной "асти, а также между органами государственной "асти России и оргаВннами государственной "асти ее субъектов. К вопросам ведения Верховного Суда РФ относятся проблемы судоустройства, уголовного, уголовВнно-процессуального, гражданского, гражданско-процессуального, угоВнловно-исполнительного законодательства, законодательства об административных правонарушениях, трудового, семейного, жилищВнного законодательства, земельного, водного, лесного законодательВнства, законодательства о недрах. Иные вопросы, которые могут быть предметом судебного рассмотрения в федеральных судах общей комВнпетенции, также могут быть предметом законодательной инициативы Верховного Суда. Высший Арбитражный Суд РФ в основном должен осуществлять право законодательной иниВнциативы при совершенствовании арбитражного, арбитражно-процессуального, гражданского законодательства, судоустройства и по другим вопросам, связанным с разрешением хозяйственных споров и споров в сфере управления.

Региональное правотворчество в зависимости от того, какой "асВнтью (законодательной или исполнительной) оно осуществляется, можВнно подразделить на две группы: региональное законотворчество (законотворческую или, точнее, законодательная деятельность субъектов РФ); региональное исполнительное правотворчество. Наиболее важным видом регионального правотворчества является законодательная деятельность субъектов РФ (региональная законодательная деВнятельность) тАФ правотворческая деятельность по принятию, официВнальному опубликованию и введению в действие законов субъекта (субъектов) РФ41.

Конституция РФ устанавливает порядок приВннятия федеральных конституционных законов, федеральный законов, законов субъектов Федерации - правовой основой регионального правотворчества и регионального законодательства служит, прежде всего, Конституция РФ, в ст.5 коВнторой провозглашено: "Республика (государство) имеет свою констиВнтуцию и законодательство. Край, область, город федерального значеВнния, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство». Статьи 72, 73 и 76 российской Конституции устаВннавливают круг вопросов, по которым могут приниматься законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, а также основы соотношения федерального и регионального законоВндательства42. Базу для всего правотворчества в субъектах Федерации (наряду, коВннечно, с федеральной Конституцией и федеральными законами) составВнляют их учредительные документы. Для республик тАФ это их конституВнции; для краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов тАФ их уставы (ч.2 ст.5 Конституции РФ)43.

Субъектами законодательной деятельности регионов (субъектов) Российской Федерации являются: законодательный (представительный) орган субъекта РФ; население субъекта, обладающее правом участвовать в референВндуме субъекта Федерации.

К исполнительным правотворческим органам субъекта РоссийсВнкой Федерации относятся: высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа субъекта РФ); высший исполнительный орган государственной "асти субъекта РФ; исполнительные органы государственной "асти субъекта РФ, подчиненные высшему должностному лицу и (или) высшему исполнительному органу государственной "асти субъекта РФ.

Субъекты Российской Федерации вправе принимать следующие праВнвовые акты: конституции (уставы); законы; постановления; иные норВнмативные правовые акты органов законодательной (представительной) "асти субъектов РФ; нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководиВнтелей высших органов исполнительной "асти субъектов РФ); нормативно-правовые акты органов исполнительной "аВнсти субъектов РФ (правительств, кабинетов миниВнстров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагиваВнющие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомВнственный характер (Постановление Правительства РФ "Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативных праВнвовых актов Российской Федерации» от 29 ноября 2000 г. № 90444).

Кроме указаний в федеральном законодательстве, участие прокуВнроров в правотворческой деятельности в субъектах России предусмотрено региональными правовыми актами. Так, в наВнстоящее время конституциями и уставами 59 субъектов РФ прокурорам этих регионов предоставлено право законоВндательной инициативы.

Правотворчество законодательных (представительных) органов государственной "асти субъектов РФ, предусматВнривающее участие в нем органов прокуратуры, регулируется также региональными законами, устанавливающими порядок подготовки, принятия правовых актов и правила нормотворческой техники, наВнпример: "О нормативных правовых актах Республики Карелия», "О правовых актах Томской области», "О правовых актах в СвердловВнской области», "О законодательной деятельности в Сахалинской обВнласти», "О Законодательном Собрании Приморского края».

Участие прокуроров в правотворческой деятельности органов заВнконодательной "асти регионов предусмотрено и их регламентами. К примеру, согласно ст.48 и 60 Регламента Государственной Думы Ставропольского края, краевой прокурор или специально уполномоВнченные им лица имеют право присутствовать как на открытых, так и закрытых заседаниях Думы и совещаниях ее депутатов без приглашеВнния; в силу ст.81 Регламента проекты заколов края вместе с необхоВндимыми материалами в обязательном порядке направляются краевоВнму прокурору для дачи заключения45.

Органы местного самоуправления и их должностные лица по вопроВнсам своего ведения также принимают (издают) правовые акты. НаиВнменование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступВнления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ46.

Таким образом, принятие в декабре 1993 г. Конституции РоссийсВнкой Федерации положило начало интенсивному развитию региональВнного и муниципального правотворчества47.

Генеральный прокурор Российской Федерации принимает довольно активное участие в правотворческой деятельности. Так, в соответствии с Законом о прокуратуре Российской Федерации, Генеральный проВнкурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельВнности системы прокуратуры РФ и порядок реаВнлизации мер материального и социального обеспечения указанных работников (п.1 ст.17 Закона). В комплексе с оргаВннизационными вопросами Генеральному прокурору предоставлено праВнво определять порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников, предусмотренных ФедеральВнным законом "О прокуратуре Российской Федерации». Приказы Генерального прокурора относятся к категории ведомВнственных нормативных актов. Они основываются на положениях КонВнституции РФ, Федерального закона о прокуратуре и других федеральВнных законов, международных договоров РФ. Приказы Генерального прокурора РФ издаются по ключевым, осВнновополагающим вопросам организации деятельности системы прокуВнратуры и порядка реализации мер материального и социального обесВнпечения ее работников. В качестве таковых могут выступать общие вопросы организации надзора и управления в органах прокуратуры; вопросы организации работы по надзору за исполнением законов; об организации надзора за исполнением законов органами, осуществляВнющими оперативно-розыскную деятельность, следствия и дознания; об организации надзора за исполнением законов на транспорте и др. Указания, как правило, регулируют более узкие направления деяВнтельности органов прокуратуры. Указания могут издаваться на осноВнвании обобщения материалов прокурорской и следственной практиВнки, результатов конкретных проверок.

Являясь ведомственными нормативными актами, приказы и указания Генерального прокурора РФ не входят в число актов, определяющих праВнвовые основы деятельности прокуратуры, однако им принадлежит активВнная роль в обеспечении эффективного функционирования системы оргаВннов прокуратуры. В приказах и указаниях Генерального прокурора России конкретизируются общие нормы законов, форВнмулируются правила реализации нормативных предписаний, находят выВнражение оптимальные формы организации работы прокурорских работВнников всех уровней. Будучи подзаконными актами, они, тем не менее, имеют прямое отношение к проведению в жизнь предписаний законов.

Приказы и указания Генерального прокурора Российской ФедераВнции (имеются в виду только акты нормативного характера) подраздеВнляются на три основные группы. В первую группу входят приказы и указания, посвященные вопроВнсам работы прокуроров по отдельным направлениям деятельности прокуратуры. Их содержание позволяет понять ключевые вопросы надзорной деятельности прокуратуры, порядок и формы реализации других функций прокуратуры. Вторая группа приказов и указаний Генерального прокурора РФ связана с вопросами обеспечения (организациВнонного, информационного, кадрового, материально-технического и др.) деятельности прокуратуры в целом, на отдельных ее направлениВнях. Приказы и указания, относящиеся к данной группе, важны для понимания отдельных сторон деятельности прокуратуры. И, наконец, третью группу составляют приказы, утверждающие документы, определяющие статус структурных подразделений аппаВнрата Генеральной прокуратуры, а также документы инструктивного характера. В данном случае имеются в виду утверждаемые ГенеральВнным прокурором РФ положение об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры России, инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры, о поВнрядке установления ежемесячных доплат работникам органов прокуВнратуры, имеющим право на пенсию, и др. Приказы и указания данной группы имеют большое значение для понимания ведомственного меВнханизма деятельности органов прокуратуры.

Распоряжения связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера. С помощью распоряжений регламентируВнются статус структурных подразделений центрального аппарата ГенеВнральной прокуратуры РФ, наиболее крупных специализированных прокуратур, порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников. Инструкции определяют проВнцедуру, своего рода технологию осуществления отдельных видов деяВнтельности: организации делопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов и др.

Некоторые указания Генерального прокурора РФ, данные в установВнленном законом порядке, по своей обязательности выходят за пределы прокурорской системы. Его указания по вопросам предварительного следВнствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являВнются обязательными для исполнения всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности (п.2 ст.30 Закона о прокуратуре). При этом имеются в виду указания обВнщего, принципиального характера. Такие указания являются результатом обобщения практики деятельности правоохранительных органов по приВнменению законов в процессе расследования преступлений, направлены на совершенствование этой деятельности, на повышение гарантий обесВнпечения законности, прав и свобод граждан.

Как видно, Россия обладает единой правовой сисВнтемой. Она включает нормативные акты федеральных органов, акты субъектов Федерации и акты органов местного самоуправВнления. Частью этой системы являются локальные подсистемы в субъекВнтах РФ, принимающих свои конституции (уставы), законы, кодексы, своды законов и иные акты. В рамках муниципальВнных образований тоже может действовать местная подсистема правоВнвых актов, основанная на уставе муниципального образования (эти акты образуют не конституционное, а местное муниципальное право). РазВнные акты могут по-своему регулировать те или иные отношения. ОднаВнко в силу верховенства федеральной Конституции и федеральных закоВннов местное правотворчество развивается в соответствии с принципами федеральных правовых актов и не может им противоречить. В этом соВнстоит суть единства права в России. Принимая участие в различных формах в правотворческой деятельности на федеральном, региональном (субъекты РФ), местном (органы местного самоуправления) уровнях, прокуроры способствуют созданию в современной России единой, непротиворечивой правовой системы.

2 Правовые основы участия прокуроров в правотворческой деятельности


2.1 Становление и развитие регламентации участия прокуроров в правотворческой деятельности в России


В 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, доселе не суВнществовавший в России, тАФ прокуратуру. Цель, поставленная перед проВнкуратурой, тАФ проведение в жизнь экономических, социальных и полиВнтических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов "асти. Средства, используемые проВнкурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую очеВнредь тАФ за Сенатом, ставшим по Указу "О должности Сената» от 27 апВнреля 1722 г. законодательным и высшим органом подзаконной исполВннительной "асти48. Петр I возлагал на Сенат большие надежды. Он должен был стать проводником воли государя, следить за выполнением всех его распоряжений, а в случае отсутствия царя (что было довольно часто во время ведения войн) как бы замещать его в государственном управлении страной, т.е. быть его alter ego. Однако Сенат явно не справВнлялся с этой ролью49.

ХаракВнтеризуя должность прокурора, ординарный профессор императорского МосковсВнкого университета И.Д. Беляев в своей работе "История русского заВнконодательства» писал, что в нем "...должность прокурора определена так: смотреть накрепко, чтобы коллегия все дела исполняла по регВнламенту и указам; чтобы в коллегиях решенные дела немедленно приводились в исполнение, для этого прокурору иметь книгу, в котоВнрой записывать на одной стороне, когда какой указ состоялся, а на другой стороне, когда что по указу исполнено; ежели увидит, что в коллегии делает противно указам, то протестовать и доносить ГенеВнрал-прокурору; смотреть за фискалами в исправлении их должносВнти; канцелярии коллегий должны исполнять все требования прокуВнрора. Таким образом, с учреждением прокуроров все коллегии поступили под надзор каждая своего прокурора, а низшие суды - под надзор своих фискалов, состоящих в ведении прокурора»50. Весь надзор отходит от Сената к Генерал-прокурору, и, что следует отметить, под надзором находится и сам Сенат51.

Генерал-прокурор наделялся полномочиями не только наблюдать за порядком и приличием в Сенате по существу, но и делать ему указаВнния на неправоту или пристрастие его мнений и приговоров, а в слуВнчае несогласия с этими указаниями, посоветовавшись "с кем заблаВнгорассудит», но не дольше недели. Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выВнделить его из иных видов государственной деятельности. Это признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу. "Органы управления проВнизводят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производВнством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела в их возбуждении, постановлении и направлении»52. Таким образом, средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основным среди них являлась так называемая "протестанция», т.е. принесение протеста в орган, наВнрушивший закон, или в вышестоящий орган.

Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган тАФ Сенат рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с регламентом и имВнператорскими указаниями. Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопВнросам, не урегулированным правом. То есть в соответствии с п. X Указа "О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г. Генерал-прокуроВнру было предоставлено право законодательной инициативы. При обнаВнружении пробелов в законодательстве, Генерал-прокурору предписываВнлось давать соответствующие предложения Сенату, "чтоб учинили на те дела ясные указы»53. А Указ от 17 апреля 1722 г. "О хранении прав гражВнданских» требовал неукоснительного соблюдения законов.

Генерал-прокурору подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору.

Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других гоВнсударственных органов и структур. Так, она вела надзор по арестантсВнким делам, за местами содержания заключенных под стражей. ПодВнчеркивая это обстоятельство, видный российский государственный деятель, бывший министр юстиции, Генерал-прокурор Н.В. МуравьВнев свидетельствовал, что в России "прокуратура с момента ее создаВнния (1722 г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е гг.) была преВнимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность... соВнставляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике»54.

Основанный Петром I в 1711 г. Правительствующий Сенат не был похож на сенат Швеции, Польши и других стран. Степень предоставВнленной Правительствующему Сенату "асти определялась тем, что он был учрежден "вместо царского величества собственной персоны» на время постоянных отлучек Петра I, мешавших ему заниматься текуВнщими делами. Учреждением, в чем-либо ограничившим "асть ПетВнра, Сенат не был: он действовал только по поручению царя и перед ним за все отвечал. То есть Сенат являлся коллективным регентом, заместителем государя в решении всех вопросов государственного управления, главой исполнительной "асти (в отсутствие государя). Статус нового органа не был детализирован, это произошло нескольВнко позже тАФ из двух дополнительно принятых указов стало ясно, что Сенат тАФ постоянно действующий орган.

К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеВнторговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось. Структура Сената включала присутствие (общее собрание сенатоВнров, на котором принимались решения) и канцелярию, которую возВнглавлял обер-секретарь и которая состояла из нескольких столов тАФ секретный, губернский, приказный и проч. В 1718 г. штат сенатских подьячих переименовался в секретарей, канцеляристов и протоколиВнстов (в 1722 г. Канцелярия Сената была переподчинена Генерал-проВнкурору).

В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата, расВнсматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апелВнляционной инстанции. В 1718 г. в состав Сената кроме назначенных царем членов вошли все президенты вновь созданных учреждений тАФ коллегий. Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учрежВндена должность генерал-ревизора, которого несколько позже сменил обер-прокурор. Им были подчинены прокуроры при коллегиях. Кроме того, при Сенате образовывались должности рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворян).

В работе Сената устные указы и административные распоряжения уступают место новым формам законотворчества: по Генеральному регламенту 1720 г. обязательными для коллегий распоряжениями были только письменные указы Сената (и царя). В статусе Сената сочетаВнлись его законодательные полномочия (государь разрешил Сенату без согласования с ним самостоятельно решать неотложные дела) и его роль в качестве органа исполнительной "асти.

Далее рассматриваются наиболее распространенные формы актов первой четверти XVIII в.

Регламенты (акты учредительного характера) определяли состав, организацию, компетенцию и порядок делопроизводства органов управления. Регламенты были актами, определяющими общую струкВнтуру, статус и направления деятельности отдельных государственных учреждений.

Манифесты. Издавались только монархом и за его подписью и были обращены ко всему населению и всем учреждениям. В форме маниВнфестов объявлялось о вступлении монарха на престол, крупных полиВнтических событиях и акциях, начале войны или подписании мира.

Именные указы. Также издавались и подписывались монархом. В них формулировались решения, адресованные конкретным государственВнным учреждениям или должностным лицам: Сенату, коллегиям, губерВннаторам. Именные указы дополнялись уставами, учреждениями или регламентами.

Указы. Могли издаваться монархом или от его имени Сенатом и были нацелены на решение конкретного дела или случая, введение или отмену конкретных учреждений, норм или принципов деятельВнности. В них содержались правовые нормы и административные предВнписания. Адресовались определенному органу или лицу и были обяВнзательны только для них. В форме указа выносились судебные решения Сената.

Уставы. Сборники, содержавшие нормы, относящиеся к опредеВнленной сфере государственной деятельности (1766 г. - Воинский усВнтав, 1720 г. - Морской устав). Уставы издавались для определенного ведомства или регулирования определенной отрасли права. Для сисВнтемы правовых источников в целом в данный период характерно очеВнвидное преобладание законодательной нормы над судебной практиВнкой и обычаем55.

В первой четверти ХVII в. начинает формироваться принцип законВнности. Место обычая и традиции окончательно занял закон. Монарх как носитель и центр государственного интереса, глава законодательной, исВнполнительной и судебной "асти воплощал идею законности. ИгнориВнрование и неуважение закона стали рассматриваться как преступления. Соблюдение государственных установлений объявлялось важнейшей заВндачей всех органов "асти и управления, должностных и частных лиц. Функции, вмененные Генерал-прокурору, постепенно изменялись, корректировались и в окончательной форме приобрели обязанности "накрепко смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самим действом по указам исполнялись»56. Таким образом, обязанВнности прокурора еще в XVIII в. приобрели форму общего надзора. ГлавВнное предназначение Генерал-прокурора состояло в "наблюдении» за исполнением законов.

В первой четверти XVIII в. можно отметить новые черты, свойственВнные законодательству: оно стало более четким по форме и менее казуВнальным, усилились черты юридического формализма и абстрактности. Письменное оформление законов и их публикация стали обязательныВнми. Впервые появилось указание на то, что закон не имеет обратной силы, подчеркивается неукоснительность его исполнения. В отдельных указах определялся порядок систематизации (инкорпорации) нормаВнтивного материала.

Законодательная инициатива, принадлежавшая, прежде всего, монарВнху, постепенно (в первой четверти XVIII в.) распространилась на центВнральные государственные учреждения и специальные комиссии. В соВнставлении Табели о рангах наряду с монархом приняли участие Военная, Адмиралтейская и Иностранная коллегии и аппарат Сената.

Публикация и толкование законов возлагались на Сенат. Последний предлагал свое толкование императору, принимавшему окончательВнное решение по существу.

Большое число издаваемых актов требовало систематизации и коВндификации. С 1649 по 1696 г. был принято более полутора тысяч актов, имевших силу закона. За период правления Петра I принято более трех тысяч правовых актов57. Во второй четверти XVIII в. в среднем ежегодВнно издавалось около двухсот нормативных актов. Возникали серьезВнные трудности в обобщении и толковании этих разнородных и часто взаимоисключающих норм.

Принцип законности в этой ситуации не мог проводиться послеВндовательно. Дополнительные трудности создавали недостаточная инВнформации о новых актах, их несвоевременная публикация. Незнание закона субъектами, в отношении которых он действовал, было обычВнным явлением. В целом публиковалось не более половины всех издаВнваемых актов, тираж был небольшим.

После смерти Пера I, как и многие из его "детищ», общенадзорная роль прокуратуры стала угасать. Приоритетным направлением проВнкуратуры стала уголовно-следственная функция. В законодательстве наметился поворот от кодификации к систематизации. Пытаясь соВнхранить петровские преобразования, Екатерина I своим императорсВнким Указом от 7 марта 1726 г. "О должности Сената» подтверждает прежние прерогативы прокуратуры. Немного позже, 20 октября 1730 г., императрица Анна Иоанновна в изданном "Манифесте» акцентирует внимание на том, что только прокуратура способна устранить беспорядки и злоупотребления в страВнне. Однако лишь юридически прокуратура оставалась прежней, факВнтически же роль ее была значительно сужена, а "ияние ограничено. Все же Указ императрицы от 3 сентября 1733 г. "О должности прокуВнроров», наказывавшем "смотреть накрепко, дабы губернатор с товаВнрищами должность свою хранили и в звании своем во всех делах исВнтинно и ревностно, без потеряния времени...» имел большое значение, поскольку регламентировал деятельность губернских прокуроров58.

Из Указа от 12 декабря 1741 г. усматривается, что императрица ЕлиВнзавета Петровна (1741-1761 гг.) пыталась восстановить полномочия Сената, Генерал-прокурора и всей системы прокуратуры. Но в больВншей мере это удалось императрице Екатерине II (1761-1796 гг.), коВнторая не только полностью восстановила прокурорский надзор, но и усовершенствовала его. Прокуратура в период ее царствования обреВнла ряд новых полномочий. "В провинциях прокурорский надзор вхоВндит в деловой обиход присутственных мест и канцелярий и фактичесВнки перестает быть "государственным оком» и "стряпчим о делах государственных»59. Должности губернских прокуроров и стряпчих, уездных стряпчих создавались при всех судебных палатах. Стряпчие при сословных судах были не только помощниками и советниками прокуроров, но и исполняли обязанности прокурора в его отсутствие.

В обязанности прокурора и стряпчих в тот период входило, как при Петре I, "охранение» закона и "преследование» его интересов в праВнвительственных установлениях путем: предупреждения нарушения; их пресечения; ведения судебных дел для восстановления законВнного порядка или прав казны. Указом Сената от 30 декабря 1796 г. под руководство Генерал-прокурора была передана Комиссия, которая была создана для сочинения нового проекта "Уложения».

Екатериной II принимались меры к совершенствованию органов прокуратуры и ее "иянию на состояние законности в государстве.

При преемниках Петра роль Сената уменьшается, особенно в сфеВнре законодательства. Александр I в 1802 г. окончательно лишил Сенат статуса законосовещательного учреждения, передав эти функции ГоВнсударственному Совету. В 1803 г. Сенат был лишен права представлять свои замечания на законопроекты, министерские отчеты стали постуВнпать не в Сенат, а в Комитет министров. Сокращалась надзорная деяВнтельность. Координацию работы сенатских департаментов осуществВнлял Генерал-прокурор Сената, ставший одновременно министром юстиции. Число департаментов (во главе каждого стоял обер-прокуВнрор) к середине XIX в. возросло до 127. Первый департамент осущеВнствлял надзор за правительственным аппаратом и проводил обнароВндование законов. Все остальные департаменты играли роль высших апелляционных судов для определенных губерний страны. УчрежденВнный в 1801 г. Государственный Совет стал в 1810 г. высшим законосоВнвещательным учреждением Российской империи. Все законы и закоВннодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном Совете. Члены ГосударВнственного Совета до 1906 г. назначались царем из числа высших саВнновников. Министры являлись членами Государственного Совета по должности.

Первоначально возникший "как плод реформаторских стремлений молодого Александра I (1801-1825 гг.), со временем он приобрел знаВнчение главного законосовещательного органа государства60. Основной функцией Государственного Совета стала выработка законов, котоВнрые, тем не менее, не могли "иметь совершения» без утверждения верВнховной "асти. Помимо этого в его компетенцию входило обсуждение общих мер внутреннего управления, вопросов войны и мира, рассмотВнрение ежегодной сметы государственных приходов и отчетов миниВнстерств. "Разрешение и утверждение» дел, предварительно поступивВнших в Государственный Совет, зависело от императора, который мог по своему усмотрению вынести противоположное решение61. В царВнствование Николая II фактически роль главного законосовещательВнного органа значительно снизилась: проявилась тенденция утверждеВнния мнения именно меньшинства членов Совета.

Начиная с 1802 г. Генерал-прокурор стал одновременно министром юстиции. В том же году был учрежден Комитет министров62.

В первые годы царствования Александра I в Учреждении миниВнстерств 8 сентября 1802 г. появляются категоричные требования "собВнственноручного» учреждения законов в отличие от других правовых актов. Более определенно эта идея выступает в Учреждении ГосударВнственного Совета 1810 г., когда к первому, уже существовавшему форВнмальному условию, присоединяется новое тАФ прохождение закона чеВнрез Государственный Совет. Требование это было выражено в формуле санкции законов тАФ "вняв мнению Государственного Совета», заимВнствованной из французского права.

Развитие Государственного Совета с момента его образования поВнказывает, что в существовании законосовещательной функции de jure он не ограничивал "асти монарха63. Фактически этот институт играл важнейшую роль в механизме государственной "асти России, и в дальВннейшем в процессе трансформации государственного строя послужил основанием для верхней палаты законодательного органа.

В дореформенный период главный законосовещательный орган тАФ Государственный Совет тАФ не обладал правом законодательной инициативы; он обсуждал только внесенные в него законопроекты. СоВнгласно ст.49 Основных законов 1892 г., Сенат, Синод и министерства могли вносить свои законопроекты в Государственный Совет лишь с разрешения монарха. Поэтому они должны были предварительно представлять их "на Высочайшее благоусмотрение»64. Следовательно, ни один орган Российской империи не мог самостоятельно, помимо царя, осуществлять право законодательной инициативы65. Вместе с тем ограниченные возможности государственных органов проявлять заВнконодательную инициативу сочетались с обилием законов в дорефорВнменном праве. Только в своде законов их было свыше 60 00066. Это свидетельствует о том, что законотворчество как процесс было эффекВнтивным даже в рамках законосовещательных органов. Вместе с тем процесс создания законов не обеспечивал принятие ясных и недвусВнмысленных правовых актов.

Первым министром юстиции России с одновременным исполнеВннием обязанностей Генерал-прокурора и руководством всей прокурорВнской системой был назначен знаменитый поэт Г.Р. Державин. 22 сенВнтября 1802 г. он подписал циркулярный ордер, направленный губернским прокурорам, который содержал семь главных положений:

  1. Губернский прокурор обязывался о всяком нарушении закона (долга службы, интереса императора и т.д.) или незаконном решении в присутственных местах сообщать губернскому правлению (ВлнемедВнленно и с приличностью») и одновременно доносить Генерал-проВнкурору. Приостановление исполнения решения не допускалось, что имело свое положительное значение (ускорялось и упрощалось судоВнпроизводство), однако привело к снижению эффективности прокуВнрорских протестов и их дальнейшей формализации.
  2. В случае обнаружения прокурором незаконного постановления или распоряжения губернского учреждения, основанного на предписании какого-либо министра, он должен был только обстоятельно доводить это до сведения министра юстиции без промедления. Это положение фактиВнчески нейтрализовало действенность прокурорского надзора.
  3. Прокурорам предписывалось три раза в год представлять миниВнстру юстиции рапорты о трех правонарушениях, которые невозможно было предотвратить, с объяснением причин и предложением мер для предотвращения таковых впредь. Эти данные служили исходным маВнтериалом для отчета министра юстиции, ежегодно представляемого им Сенату - на основе сложившейся на местах практики примеВннения законов Генерал-прокурор формулировал свои предложения по совершенствованию законодательства.
  4. Прокуроры обязывались, помимо ведомостей о числе решенных и нерешенных дел и о колодниках, присылать министру юстиции подВнробные ведомости о находящихся в производстве делах. В этих ведоВнмостях должны были указываться краткие сведения о деле: где, когда и по какому основанию оно было возбуждено, когда и как решилось. В ведомостях об арестантах должны были уточняться сведения о реВнжиме их содержания и состоянии тюрем. Прокуроры должны были сообщать, имеют ли места заключения необходимые жизненные усВнловия, не изнуряются ли тяжкими работами заключенные и проч.
  5. Впервые на прокуроров возлагался надзор за следствием как особое направление надзора. Они должны были наблюдать за тем, чтобы при расследовании преступлений не использовались пристрастные допросы и истязания подозреваемых и обвиняемых, а также не допускалось приВнвлечение к ответственности невиновных. С другой стороны, прокуроры должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями преВнступникам. Прокурор обязан был, говоря современным языком, обеспеВнчивать всестороннее и объективное исследование обстоятельств дела.
  6. В надзоре по гражданским делам главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и преВнсечении волокиты и необъективности.
  7. Прокурорам рекомендовалось по возможности сокращать переВнписку и сообщать Генерал-прокурору только о наиболее "достойных предметах».

Сенатским указом 15 декабря 1802 г. этот циркулярный ордер был утвержден и стал обязательным для исполнения всеми присутственВнными местами империи67.

В эпоху правления Александра I, по его инициативе и под руководВнством выдающегося юриста России М.М. Сперанского была начата разраВнботка Свода законов Российской империи, который действовал до 1917 г.68. Но лишь при Николае I удалось развернуть по-настоящему и завершить систематизацию российского законодательства. Сначала Сперанский приступил к созданию Полного собрания законов (ПСЗ). Оно включало в себя все нормативные материалы с Соборного Уложения до начала царВнствования Николая I, собранные в хронологическом порядке. Таких акВнтов набралось свыше 50 тыс., составивших 46 томов. Впоследствии ПСЗ дополнялось текущим законодательством. Так появилось второе Полное собрание законов Российской империи, охватившее законодательство до 1881 г., и третье, включающее законы с марта этого года. После издания Полного собрания законов Сперанский приступил ко второму этапу работы - созданию Свода законов Российской импеВнрии. При его составлении исключались недействующие нормы, устВнранялись противоречия, проводилась редакционная обработка текста. Если ПСЗ строился по хронологическому принципу, то Свод - по отВнраслевому. В основу структуры Свода было положено деление права на публичное и частное, идущее от западноевропейских буржуазных концепций, восходящих к римскому праву. Свод был создан в 15 тоВнмах, объединенных в 8 книгах69.

Деятельность прокуратуры совершенствуется в период царствования Александра II. Обязанности, возложенные в этот период законом на прокуВнроров, были столь сложны, многообразны и вместе с тем столь неопредеВнленны, что, как считает С.М. Казанцев, их осуществление должным обраВнзом было в тех условиях и при тех штагах заведомо нереально70. Поэтому неудивительно, что как только во второй половине 50-х гг. XIX в. встал вопВнрос о необходимости судебной реформы в России, выяснилось, что примеВннение даже некоторых принципов буржуазного судоустройства и судопроВнизводства неизбежно "ечет за собой и реорганизацию прокуратуры.

В преддверии судебной реформы к обязанностям прокурора отноВнсились: надзор за порядком производства дел в губернских местах наблюдение за исполнением законов о подсудности, "повсеместное хранение польз и выгод казны», попечение о содержащихся под страВнжей, ходатайство в судебных местах по делам казны, "обнаружение преступлений» и надзор за производством следствий. Кроме того, проВнкуроры осуществляли "...представление общему присутствию губернВнского правления и палат заключений по законодательным вопросам и присутствие при дворянских и городских собраниях для изъяснения законов в случае возникающих сомнений»71. То есть, по существу, уже тогда прокуроры осуществляли деятельВнность по консультированию не имевших в большинстве своем юриВндического образования членов дворянских и городских собраний, а также давали оценку вырабатываемых предложений о внесении изВнменений и дополнений в действующие нормативные акты. ВпоследВнствии это направление деятельности прокуратуры получило свое дальВннейшее развитие. Следует отметить, что в середине ХIХ в. прокуратура становится одним из наиболее образованных отрядов русского чиновВнничества.

Судебная реформа 1864 г. внесла изменения в систему прокурорсВнкого надзора. "Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с осВнновными принципами реформы 1864 г. состояла в ограничении проВнкурорского надзора исключительно судебной "астью и возложении на прокурора функций государственного обвинения в суде»72.

Во второй половине XIX тАФ начале XX в. развитие системы прокуВнрорского надзора происходило в двух основных направлениях: вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны и усиление надзора за судами и адВнвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.

ВлНовая прокуратура», хотя и продолжала оставаться органом исВнполнительной "асти, непосредственно подчиненным правительству, но в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостояВнтельной и независимой от местных "астей. Эти факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это вообще возможно в условиях абсолютной монархии73.

Следует признать, что министр юстиции обязан был проводить в жизнь волю царя. Это в равной мере касалось и его участия в законоВнтворческом процессе. Так, после покушения народовольцев на импеВнратора Александра II усиливается правительственное наступление на судебную систему, порожденную реформой. В 1881 г. было принято специальное Положение о мерах к ограждению государственного поВнрядка и общественного спокойствия, возвратившее и закрепившее все ранее сделанные изъятия из общего судебного порядка. Выдвигавшиеся в этот период предложения о создании отдельной системы прокурорского надзора за административными органами, а также о расширении прав "Судебной прокуратуры» в области общего надзора по образцу губернской, дореформенной успеха не имели, поВнскольку правительство не было в этом заинтересовано. Прокуратура должна была в первую очередь вести (и вела) борьбу с преступностью всеми возможными средствами, а не надзирать за законностью в деяВнтельности полиции и жандармерии, равно как и чиновников других административных органов. Правительство отдавало отчет в бессмысВнленности и даже опасности такого надзора в условиях, когда деятельВнность администрации нередко выходила за рамки законов даже РосВнсийской империи. Общий надзор прокуратуры был возможен в условиях дореформенной России, поскольку находился в определенной зависиВнмости от губернской администрации. "Новая прокуратура» оказалась гораздо более самостоятельной. Это был орган, непосредственно подВнчиненный правительству. Споры между прокурорами и губернаторами, а также иными представителями местной административной "асти нередко возникали и при отсутствии общего надзора.

В первые годы XX в. в "верхах» появилось сознание неизбежности реформ в различных сферах и в области государственного управления в частности. Буржуазно-демократическая революция 1905-1907 гг. поВнставила правительство перед необходимостью частичного преобразоВнвания политического строя. Эти преобразования, происходившие под давлением революционных событий, носили непоследовательный и противоречивый характер. С самых первых дней революции самодерВнжавие пыталось лавировать и искало компромисс с народом. Уже 18 февраля 1905 г., через полтора месяца после начала революционных событий, Николай II подписал подготовленный министром внутренВнних дел А.Г. Булыгиным рескрипт, в котором предлагалось привлекатьВл...избранных от населения людей к участию в предварительной разраВнботке и обсуждении законодательных предложений»74.

6 августа 1905 г. император подписал Высочайший манифест "Об учреждении Государственной Думы». Она создавалась для "...предваВнрительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный СоВнвет, к верховной самодержавной "асти» (ст.1)75.

Николай II и царское правительство с 1913-1914 гг. практически прекратили взаимодействие с законодательными палатами. После ФевВнральской революции ни Государственная Дума, ни Государственный Совет не возобновляли свою работу. Февраль 1917 г. стал завершениВнем краткой истории развития российских парламентских традиций в начале XX в. 26 февраля 1917 г. император издал указ о перерыве в занятиях Государственной Думы и назначении "срока их возобновлеВнния не позднее апреля 1917 г., в зависимости от чрезвычайных обстоВнятельств».

Вполне понятно, что законотворческая деятельность министров юстиции тАФ Генерал-прокуроров этого периода основывалась на суВнществовавшем законодательстве.

Представляется, что из изложенного выше можно сделать ряд выВнводов. С момента образования российской прокуратуры императором Петром I идо Октября 1917 г. прокурорские работники через Генерал-прокуроров, Генерал-прокуроров тАФ министров юстиции принимали активное участие в законотворческой деятельности. В период выполВннения Правительствующим Сенатом законотворческой деятельности Генерал-прокурор принимал участие в его работе, осуществлял контВнроль в форме надзора за тем, как проходил в Сенате процесс законоВнтворчества, и обязан был о всех выявленных нарушениях сообщать российскому императору.

В рассматриваемый период, и особенно после Судебной реформы 1864 г. прокуроры, имеющие, как правило, высшее юридическое обраВнзование, принимали активное участие в консультировании представиВнтелей органов "асти различных уровней. То есть в тот период времени складывалась такая форма участия прокуроров в законотворческой деВнятельности, как консультирование субъектов и участников законотворВнческой деятельности. Уже во времена существовании Российской имВнперии работники прокуратуры не только имели право на участие в законотворческой деятельности, но и обязаны были в случае обнаруВнжения каких-то пробелов или противоречий в действующем законодаВнтельстве сообщать об этом вышестоящему прокурору для последующего направления их Генерал-прокурору для принятия окончательного решения.

В период с января 1722 г. по октябрь 1917 г. Генерал-прокуроры, являясь представителями своего времени, класса и своего круга, приВннимая участие в законотворческой работе, всячески стремились реализовывать в законах волю российских царей и правительства, а такВнже экономически и политически господствующих кругов, причем, как правило, опираясь при этом на идеи представителей не самых проВнгрессивных взглядов.


2.2 Участие прокуроров в правотворческой деятельности в СССР


После Октябрьской революции органы прокуратуры, как известно, были ликвидированы. В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917г. отмечаВнлось: "Упразднить ранее существовавшие институты судебных следоВнвателей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частВнной адвокатуры». Дореволюционная прокуратура, таким образом, упразднялась без замены ее новой, советской прокуратурой.

В условиях революционной борьбы, направленной на завоевание и удержание политической "асти, заново создаваемый государственВнный аппарат функционировал преимущественно как орудие насилия и подавления. В тогдашней России сформировался особый тип политико-правовой идеологии, в представВнлении которой было больше ясности в том, что надо разрушать, нежеВнли в том, каково место закона и суда в становлении и регулировании новых отношений. Не случайно такая идеология получила название "правового нигилизма», который "...подкреплялся и распространялВнся на почве ненависти масс к старой государственности и праву, отВнсутствием глубоких традиций демократически организованной госуВндарственной и правовой жизни, общего низкого уровня культуры и правового сознания, что сказалось и на содержании, форме, методах государственного строительства»76.

По мнению В.Д. Ломовского, причины отсутствия прокуратуры в указанный период связаны с объективными и субъективными факторами. Главная из них тАФ экономические условия политики военного коммунизма, централизация политической, хозяйственной и культурВнной деятельности, свертывание гражданского оборота, централизованВнное распределение. В этих условиях, когда в руках центральной "асВнти находились почти все вопросы законодательства и управления, создание прокуратуры было бы преждевременным, а обеспечение полВнного единства социалистической, а точнее революционной, законноВнсти невозможным. Среди других причин отсутствия прокуратуры в тот же период можно назвать стремление советской "асти обеспечить акВнтивность в политической жизни всего населения и в первую очередь рабочих. В.И. Ленин писал: "...нашим лозунгом вначале был рабочий контроль»77. К причинам субъективного свойства можно отнести имевВншийся в это время юридический нигилизм, отсутствие верных новой "асти кадров78.

Такое положение не могло существовать долго, поскольку правовая система, основанная на декретах и решениях чрезвычайных органов, не обеспечивала главного тАФ единообразия государственного управлеВнния и стабильности государственной "асти. Поэтому она неизбежно должна быть заменена относительно стабильной системой законов, отВнвечающих стандартному набору требований, изданных легитимными представительными органами государственной "асти, в установленВнном законом порядке, действующих по времени неограниченно, в отВнношении неограниченного круга лиц, в соответствии с внутренней иерархией и т.д. Основа такой системы была заложена Конституцией РСФСР 1918 г. Через несколько лет было такое количество законов и соответствующих им нормативно-правовых актов (постановлений ВЦИК и СНК РСФСР), что возникла потребность в создании специВнального органа государственной "асти, который мог бы осуществлять единообразный контроль за их исполнением, т.е. обеспечивать законВнность (в узком смысле слова) в стране.

Специфика условий новой экономической политики с исторической неизбежностью выдвигала вопрос о создании такого государственного органа, который в условиях сложного гражданского оборота смог бы обесВнпечить неукоснительное проведение законов в жизнь. Требовалось соВнздать специальный, качественно новый орган, который действовал бы от имени центральной верховной "асти независимо от местной, по своей структуре и полномочиям отвечал бы задаче внедрения единой законноВнсти во всех областях жизни государства, способствовал бы повышению уровня борьбы с правонарушениями соответственно новым условиям. Осуществление такой функции было решено возложить на прокуратуру. По мысли В.И. Ленина, таким органом должна была стать советсВнкая прокуратура. В конце 1921 г. он дал указание Д.И. Курскому приВнступить к подготовке проекта положения о прокуратуре.

26 мая 1922 г. Ш сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре, а 28 мая оно было подписано Председателем ВЦИК М.И. Калининым. Положение о прокурорском надзоре стало закоВнном, который вводился в действие с 1 августа 1922 г.79 Таким образом была законодательно закреплена независимость прокуроров от местВнных органов "асти (губернских исполкомов) и, следовательно, отвергнут принцип "двойного» подчинения, зато оппоненты настояли на отказе от права прокуроров обжаловать в суд незаконные решения исВнполкомов. Уступка весьма существенная. Таким образом, нарождавВншаяся советская бюрократия обеспечила себе на долгие годы, вплоть до недавнего времени, как увидим дальше, практическую неуязвимость от средств воздействия прокурорского надзора. Последствия этой принципиальной победы еще предстоит преодолеть.

В круг обязанностей прокуроров на местах вменялось: а) входить с представлением в исполнительные комитеты об отВнмене или изменении изданных ими или подчиненными им органами незаконных распоряжений и постановлений; б) опротестовывать указанные выше распоряжения и постановлеВнния через Прокурора Республики в Совет Народных Комиссаров, Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета»80. Причем прокурор имел право присутствовать на всех заседаниях местных исполнительных комитетов с совещательным голосом.

Очень важное значение для предупреждения нарушений законноВнсти имела большая работа, проводимая прокуратурой по правовой пропаганде, по ликвидации юридической неграмотности работников низового государственного аппарата и широких масс.

11 ноября 1922 г. IV сессия ВЦИК приняла Положение о судоустВнройстве РСФСР. В нем говорилось: "Для надзора за общим соблюдеВннием законов, непосредственного наблюдения за производством предВнварительного следствия и дознания, поддержания обвинения на суде действует государственная прокуратура» (ст.6). Отголоском полномоВнчий дореволюционных прокуроров в отношении должностных лиц судебных мест было наделение прокуратуры (в Положении о судоустВнройстве РСФСР) правом возбуждать в диiиплинарном порядке проВнизводства в отношении всех без исключения лиц, работающих в суВндебных учреждениях республики.

Указанным Положением на прокуратуру возлагалось наблюдение за соответствие закону распоряжений и постановлений всех наркоматов, иных центральных учреждений и организаций, местных исполкомов и подчиненных им органов с опротестованием незаконных актов на предВнмет их отмены или изменения в исполкомы, СНК и в Президиум ВЦИК. 7 июля 1923 т Положение было дополнено главой XII "О государственВнной прокуратуре», которая в основном повторила Положение о прокуВнрорском надзоре 1922 г.

Огромное значение в достижении общих начал в организационВнном построении прокуратуры и ее деятельности имел общесоюзный законодательный акт тАФ Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик 1924 г.

Прокуроры, сознавая первостепенное значение качества законов, за исполнением которых они осуществляли надзор, принимали меры к выявлению недостатков правового регулирования и их устранению. В 1924 г. по предложению прокуратуры в частности в этих целях были созданы на местах постоянно действующие совещания юрисконсульВнтов при юрисконсульте губисполкома и с обязательным участием гуВнбернского прокурора или его заместителя. Такие совещания рассматВнриваюсь прокуратурой как средство объединения усилий юридических отделов (частей) и юрисконсультов различных хозяйственных органиВнзаций, госучреждений для устранения разноречивых толкований закоВннодательства, установления большего единства в его понимании, выВняснения недостаточности или неполноты узаконений, вызывающих необходимость их пересмотра, дополнения или изменения. Такие совеВнщания, как правило, формулировали свои выводы и мнения в итогоВнвом документе. Юрисконсульт губисполкома докладывал их губисполкому, который в результате нередко направлял директивы подчиненным ему органам, а также вносил предложения в СНК.

Объективная необходимость и предпосылки наделения прокураВнтуры самостоятельной функцией участия в законотворческой деятельности как результат установления при надзоре несоответствия закоВннов и иных нормативных правовых актов потребностям правового регулирования общественных отношений проявлялась в решениях высшего органа исполнительной "асти страны, в наибольшей мере ощущающего издержки недостатков законодательства в своей повсеВндневной деятельности по исполнению законов. В постановлении СНК РСФСР от 30 марта 1927 г. "Об юрисконсультах государственных учВнреждений и предприятий и кооперативных организаций и о надзоре за их деятельностью» указывалось, что в целях выявления вопросов, требующих правового регулирования, учреждаются совещания при местных прокурорах, действующих согласно инструкциям прокурора республики81.

С годами органы прокуратуры набирали силу, приобретали опыт, и все более расширяющаяся их компетенция, в особенности в сфере угоВнловного судопроизводства, выдвигала необходимость определения статуса прокуратуры как самостоятельного государственного органа. Этому было посвящено Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. "Об учреждении Прокуратуры Союза ССР». Одновременно с утверждением 17 декабря 1933г. Положения о Прокуратуре Союза ССР была ликвидирована Прокуратура Верховного Суда СССР. В разделе II этого Положения "Функции прокуратуры Союза ССР и порядок их осуществления» было определено, что Прокурор Союза ССР участвует с совещательным голосом в заседаниях президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР, Совета НародВнных Комиссаров Союза ССР, Совета труда и обороны и Комиссии исполнения при СНК Союза ССР и имеет право законодательной иниВнциативы. А в пункте "а» ст.4 Положения было отмечено, что на прокуВнратуру Союза ССР возлагается "...надзор за соответствием постановВнлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР, союзных республик и местных органов "асти тАФ Конституции Союза ССР, поВнстановлениями и распоряжениями Правительства Союза ССР»82.

Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. "Об образоВнвании Народного Комиссариата Юстиции СССР» выделило из систеВнмы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик органы прокуратуры и следствия, подчиняя их непосредственно Прокурору СССР83. Таким образом, процесс централизации прокураВнтуры и превращения ее в единую систему был полностью завершен лишь в 1936 г.

Конституция СССР 1936 г. впервые закрепила основы прокурорсВнкого надзора на высшем уровне законодательства (Конституция СССР 1923 г. только упоминала о Прокуратуре Верховного Суда СССР в глаВнве "О Верховном Суде СССР» ст.46, а также ст.63). Пять статей КонВнституции СССР (ст.113-117) закрепили задачу высшего надзора за точным исполнением законов (впервые появился термин "высший» применительно к прокурорскому надзору), систему прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов проВнкуратуры от каких бы то ни было местных органов. Это был важный шаг в развитии законодательства о прокурорском надзоре.

Одновременно следует отметить, что последовательно происходило расширение предмета прокурорского надзора и функций прокуратуры. Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом ПреВнзидиума Верховного Совета 24 мая 1955 г., несколько расширило и конВнкретизировало полномочия органов прокуратуры, а также законодательВнно закрепило основные положения о задачах прокурорского надзора и методах его осуществления. Этим были созданы все необходимые услоВнвия для усиления прокурорского надзора84.

Вообще во второй половине 1950-хтАФ1960-х гг. XX в. в СССР шел активный процесс кодификации советского права. Именно в эти годы во многом было покончено с репрессивным законодательством и соВнзданными в соответствии с ним квазисудебными органами, обладаюВнщими широкими карательными полномочиями. Принятые в рамках данной реформы Положение о Верховном Суде СССР (1957 г.), ОсноВнвы уголовного законодательства Союза ССР, союзных и автономных республик (1958 г.), Положение о военных трибуналах (1958 г.), ОсноВнвы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик (1958 г.), другие общесоюзные законодательные акты, а также УПК РСФСР (1960 г.) и УПК других союзных республик впервые закрепиВнли юридические принципы, которые имели также большое социальВнное значение: осуществление правосудия только судом; осуществлеВнние правосудия на началах равенства граждан перед законом и судом; всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела и т.д. Эти принципы не были и не могли быть известны праву тоталиВнтарного государства. И вполне закономерно, что прокуратура Союза ССР, республик привлекались к работе по разработке этих нормативВнных актов.

Конституция СССР 1977 г. предоставляла Генеральному прокуроВнру СССР право законодательной инициативы (ст.113). После внесеВнния в Конституцию СССР в дальнейшем изменений и дополнений в соответствии со ст.114 Конституции СССР Генеральному прокурору СССР принадлежало также право законодательной инициативы на Съезде народных депутатов СССР и в Верховном Совете СССР. Отмеченные нормы Конституции СССР нашли свое развитие и в принятом в 1979 г. Законе "О прокуратуре СССР», заменившем ПолоВнжение о прокурорском надзоре 1955 г. Статья 9 этого Закона "Право законодательной инициативы Генерального прокурора СССР, прокуВнроров союзных и автономных республик» гласила: "В соответствии с Конституцией СССР Генеральному прокурору СССР принадлежит право законодательной инициативы в Верховном Совете СССР».

Следует отметить, что наделение Генерального прокурора СССР, прокуроров союзных и автономных республик правом законодательВнной инициативы, а также правом вносить представления в ПрезидиуВнмы Верховных Советов по вопросам, требующим толкования законов, имело определенное значение для законодательной и законоохранительной деятельности Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик, их Президиумов и постоянных комиссий, а равно для осуществления высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов.

Законодательная инициатива рассматривалась как право указанных выше прокуроров на внесение законопроекта в законодаВнтельное учреждение в соответствии с установленным порядком. Свои предложения о принятии новых законов, об изменениях и дополнениВнях уже действующих тогда были вправе вносить государственные оргаВнны, общественные организации, должностные лица, не обладающие законодательной инициативой. Но в отличие от предложений, постуВнпающих в порядке законодательной инициативы, такие предложения могли и не обсуждаться. Предоставление соответствующим прокуроВнрам законодательной инициативы "екло за собой обязанность Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, а также ВерховВнных Советов союзных и автономных республик включить представленВнный ими законопроект в повестку дня законодательного органа.

Как свидетельствует анализ законотворческой практики 80-х - 90-х гг. прошлого столетия, в тот период - период расширения гласВнности и демократизации всех сторон жизни государства и общества тАФ далеко не все области государственного, экономического и социальВнно-культурного строительства получали своевременное и адекватное законодательное регулирование. Хотя было совершенно очевидно, что эти пробелы законодательства следовало восполнить.

В существенной степени это касалось проблем уголовного и уголовВнно-процессуального законодательства, хозяйственного, коммерческоВнго, предпринимательского права. Появились новые составы преступВнлений, ответственность за которые не были определены в уголовном законодательстве, и, наоборот, немало составов преступлений, подлеВнжащих исключению из Уголовного кодекса. Как отмечал в курсе проВнкурорского надзора В.И. Басков, по предложениям Генерального проВнкурора, внесенным в порядке законодательной инициативы, многие из этих проблем нашли свое положительное решение85.

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 января 1985 г. в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР была введена гл.34 о досудебной подготовке материалов по протокольной форме86. АналогичВнные законы были приняты во всех союзных республиках. Сложившаяся практика судопроизводства по протокольной форме, как и другие закоВннодательные инициативы Прокуратуры СССР, а позднее Прокуратуры Российской Федерации, полностью себя оправдала. Работа по расширению сферы протокольного судопроизводства была продолжена Генеральным прокурором Российской Федерации, по инициативе и при участии которого был разработан и внесен на обсуждение Верховного Совета Российской Федерации проект закоВнна о досудебной подготовке материалов еще по ряду составов преступВнлений. Законом Российской Федерации от 29 мая 1992 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судопроизводстве РСФСР", Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы РСФСР» была существенно расширена протокольная форма судопроизводства в отношении правонарушений, не представляющих повышенной опасности и совершенных в условиях очевидности87.

В период перестройки - с мая 1989 г. по июнь 1990 г, - было приВннято 57 законов СССР, из них в связи с изменением Конституции СССР - 3, в сфере "асти и политической системы - 11, в сфере наВнционально-государственного устройства - 5, в сфере экономики - 16, в сфере прав и обязанностей граждан - 12, в сфере правосудия и законности - 10. К июлю 1991 г. число принятых законов Союза преВнвысило 130, в республиках - от 20 до 100 (в РСФСР - свыше 100, Казахстане - свыше 70, Киргизии - более 60). Лишь принятие основ законодательства о земле повлекло издание 23 аналогичных законов в республиках. За 10 месяцев четвертой сессии Верховного Совета РосВнсии (осень 1991 г. - лето 1992 г.) принято 130 законов и 153 постановВнления88.

Вообще период 70-х - 90-х гг. XX в. для органов советской и росВнсийской прокуратуры был характерен активным участием не столько в законотворческой деятельности, сколько в пропаганде советского законодательства. Так, например, 24 декабря 1970 г. Президиум ВерВнховного Совета СССР принял Постановление "О внесении изменеВнний в Постановление Президиума Верховного Совета СССР "О струкВнтуре центрального аппарата Прокуратуры СССР"»89, в котором определил переименовать "Отдел систематизации законодательства» в "Отдел систематизации и пропаганды советского законодательства».

3 Роль прокуратуры в правотворческой деятельности


3.1 Современное состояние и тенденции участия прокуроров в правотворческой деятельности


Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры явилась реВнализация постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. "Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР». В соответствии с Декларацией о государственном сувереВннитете РСФСР и со ст.176 и 179 Конституции РСФСР Верховный Совет РСФСР на базе действовавших на территории РСФСР оргаВннов прокуратуры создавал единую систему органов прокуратуры, подВнчиненную Генеральному прокурору РСФСР.

С момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР как центральноВнго органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР "О прокуратуре СССР» 1979 г. ВзаВнмен Верховный Совет РСФСР принял Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации»90, который начал действовать с 18 февраля 1992 г.

В соответствии со ст.8 Закона (ВлУчастие в правотворческой деяВнтельности») Генеральному прокурору РФ было предоставлено право законодательной инициативы. Этим правом были наделены также прокуроры республик в составе Российской ФедераВнции. Каждый их них вправе был использовать предоставленные ему полномочия в пределах своей компетенции. Кроме того, Закон предоставлял Генеральному прокурору РФ, а также прокурорам республик в составе РоссийсВнкой Федерации право обращаться в Верховный Совет - законодательВнный орган соответствующего уровня по вопросам, требующим толкования законов. Наряду с этим Генеральный прокурор РФ, прокуроры республик в составе Российской Федерации имели право в пределах своей компеВнтенции обращаться в соответствующий конституционный суд с ходаВнтайством о проверке конституционности международного договора или нормативного акта и излагать свою позицию по рассматриваемоВнму вопросу на его заседании.

Однако в принятой 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации Генеральный прокурор РФ, прокуроры республик и иных субъектов Федерации не были предусмотрены в числе субъектов закоВннодательной инициативы, определенных в ст.104 Основного закона. Это могло крайне отрицательно сказаться на деятельности не только системы органов прокуратуры, но и всех ветвей "асти: законодательВнной, исполнительной и судебной. Поэтому разработчики новой реВндакции Закона "О прокуратуре Российской Федерации» (а фактичесВнки речь необходимо вести о новом Законе) предприняли попытку включить в законопроект, внесенный в 1995 г. в Государственную Думу, право прокуроров на участие в правотворческой деятельности.

В принятом 18 октября 1995 г. Государственной Думой, одобренВнном 24октября 1995 г. Советом Федерации и подписанном 17 ноября 1995 г. Президентом России в новой редакции Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации» не нашла отражение законоВндательная инициатива Генерального прокурора РФ и прокуроров ресВнпублик. Тем не менее, полагая, что Генеральный прокурор РФ и ниВнжестоящие прокуроры не могут стоять в стороне от законотворческой деятельности, законодатель принял решение предоставить прокуроВнрам право участвовать в правотворческой деятельности. Это предусВнмотрено в п.4 ст.1 и ст.9 Федерального закона о прокуратуре. Данная норма явилась компромиссом в результате лишения прокурора статуВнса субъекта законодательной инициативы. При этом депутаты ФедеВнрального Собрания РФ при обсуждении законоВнпроекта исходили из того, что ни один другой орган не имеет столь всеобъемлющей возможности оценивать адекватность законов измеВнняющимся общественным отношениям.

В силу сложившейся практики Государственная Дума, Совет ФеВндерации Федерального Собрания РФ, Президент РФ, Правительство России, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации и органы местного самоуправления наВнправляют в органы прокуратуры проекты наиболее важных законов и других нормативных актов для изучения и дачи заключения о соотВнветствии законопроекта Конституции РФ, его совместимости и соотВнношения с действующим законодательством, с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ.

Предложения, касающиеся общей стратегии законотворческой деятельности, определения в ней приоритетных направлений, входят в качестве составной части в доклад о состоянии законности и правоВнпорядка в России, который ежегодно представляется Генеральным прокурором РФ палатам ФедеральВнного Собрания РФ и Президенту Российской Федерации91. ОпредеВнленные возможности активного участия в правотворческой деятельВнности дает Генеральному прокурору РФ, его заместителям право присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий; прокурорам регионов тАФ законодательных (представительных) органов субъектов РФ; прокурорам городов и районов тАФ участвовать в правотворВнческой деятельности органов местного самоуправления.

Совершенно очевидно, что правотворческая деятельность прокуВнратуры может быть успешной только в случае эффективной законоВнтворческой деятельности Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов субъектов Совету Федерации Федерального Собрания РФ, следовало бы активизировать свою работу с федеральными и региоВннальными правоохранительными органами по вопросам обеспечения правовой диiиплины и конституционной законности в субъектах Федерации, заслушивать на заседаниях комитетов и пленарных засеВнданиях Совета Федерации руководителей законодательных и исполВннительных органов субъектов Федерации по вопросам приведения в соответствие с федеральным законодательством законов субъектов РФ.

Таким образом правотворческий процесс в палатах Федерального Собрания РФ, представительных (законодательных) и исполнительВнных органах субъектов Российской Федерации, органах местного саВнмоуправления нуждается в совершенствовании, он должен стать сисВнтемой эффективных, технологически обоснованных процедур. Полезно было бы создать на базе соответствующих высших учебВнных заведений систему подготовки юристов - специалистов по праВнвотворческой (законотворческой) деятельности и редакторов, специВнализирующихся на работе с юридическими текстами. Особенностям этой деятельности следует уделять больше внимания в рамках систеВнмы подготовки и повышения квалификации государственных и муВнниципальных служащих. Большое практическое значение могли бы иметь курсы, семинары и другие формы обмена опытом правотворВнческой, в том числе и законотворческой, работы в органах государВнственной "асти Российской Федерации, субъектов Федерации и оргаВннах местного самоуправления.

Примечательна еще одна тенденция: курс на углубление природы нашего государства как правового государства и повышение роли права и закона в его жизни не сопровождается еще адекватными действияВнми по реализации законов. "Выход» закона в свет нередко не "ечет за собой реальных перемен. Законы и федеральные, и региональные реВнализуются плохо, ибо механизм их действия нередко отсутствует. ЗаВнконодательные органы слабо контролируют их исполнение, хотя для этого есть правовые средства, включая запросы, парламентские слуВншания, "парламентский час» и др.

Например, Ю. Тихомиров считает, что одна из коренных причин этого явления кроется в такой многолетней беде, как отсутствие проВнцедур проведения контроля. Пока же действия в этой сфере совершаВнются подчас только по усмотрению чиновников, и тогда допускается немало ошибок и нарушений законности. Поэтому нужны четкие проВнцедуры контроля с указанием участников, их прав и обязанностей, перечня последовательно совершаемых действий, объема представляВнемой и оцениваемой информации92.

Выделение Российской Федерации в качестве суверенного правоВнвого государства, изменение его политического строя, государственВнного устройства и экономического уклада потребовали пересмотра, а практически тАФ создания в спешном порядке заново всей правовой системы обеспечения жизнедеятельности общества и государства. Ситуация еще более усложнилась тем, что принятой в 1993 г. КонстиВнтуцией Российской Федерации все 89 субъектов России наделены правом осуществлять собственное правовое регулироВнвание. При этом по предметам совместного ведения федерального Центра и регионов России субъект РФ вправе осуВнществлять так называемое "опережающее законодательство».

Надо отметить, что уже в начале 90-х гг. прошлого столетия в пракВнтике применения прокурорских полномочий при осуществлении надВнзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых краевыВнми, областными, местными Советами народных депутатов и главами администрации наметился ряд отрицательных тенденций, которые в той или иной мере проявлялись в течение целого ряда лет. Вообще и в те годы, и сейчас деятельность органов прокуратуры характеризуется поиском наиболее эффективных форм и методов воз действия на правоприменительную и правотворческую практику. Но реалии нашей жизни таковы, что многие сферы жизнедеятельности государства все еще не охвачены федеральным законодательством. Между тем свое право на издание законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов активно реализуют сами субъекты Федерации. При этом региональные законы довольно часто приниВнмаются в виде "опережающего законодательства», т.е. при отсутствии соответствующего закона на уровне Федерации. Они, как правило, принимаются по предметам совместного ведения. В ряде регионов в этой сфере уже изданы целые тома и даже своды законов (БашкортоВнстан, Карелия, Татарстан, Саха (Якутия), Ханты-Мансийский автоВнномный округ и др.).

Ко второй половине 90-х гг. разрыв между положениями КонстиВнтуции РФ и противоречащими им положениями конституций, устаВнвов ряда субъектов Федерации, а также положениями договоров и соВнглашений, заключенных между органами государственной "асти Федерации и ее субъектов, получил дестабилизирующий характер. Пассивная роль высших федеральных структур государственной "аВнсти привела к неспособности Центра устранить этот разрыв. По крайВнней мере, 50 из 89 конституций и уставов субъектов Федерации проВнтиворечили или не соответствовали федеральной Конституции по принципиальным вопросам федерализма, организации и государВнственной "асти, местного самоуправления и др.93 Громадный же масВнсив актов регионального правотворчества подчас настолько слабо соВнответствовал федеральному законодательству, что, как замечал председатель Законодательного Собрания Красноярского края А.В. Усс, "..можно сделать вывод о конкуренции федерального права и регионального законодательства, отсутствии на просторах России единого правового пространства, без которого немыслимо создание правового и демократического государства»94.

В ряде субъектов Федерации, в целях создания на своей территоВнрии структур с жесткой вертикалью, местные "асти противодействоВнвали становлению местного самоуправления. В некоторых регионах были приняты законы, извращающие саму суть самоуправления и стаВнвящие его под контроль региональных органов95.

Нормы 33 конституций и уставов субъектов ФедераВнции, регулирующих местное самоуправление, не соответствовали КонВнституции РФ и федеральным законам. Несоответствия и противореВнчия правового регулирования в этой сфере в основном проявлялись во включении органов местного самоуправления в общую вертикаль государственной "асти путем замены местного самоуправления месВнтным государственным управлением (Ингушская Республика, КурсВнкая область); в нарушении избирательных прав граждан (СвердловсВнкая и Курская области); в отступлении от установленного порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государВнственными полномочиями (Тюменская, Пермская, Свердловская, СаВнмарская области и Ханты-Мансийский автономный округ); в необосВннованных ограничениях при определении компетенции местного самоуправления (Башкортостан, Карелия, Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий автономный округ).

Анализ всех 46 договоров, заключенных субъектами Федерации с федеральным Центром, проведенный в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, покаВнзал, что большинство подписанных в период с 1994 по 1998 г. договоВнров содержали положения, которые в той или иной степени дополняВнли либо изменяли нормы Конституции РФ и федеральные законы. Подтверждением этому являются договоры, заключенные с рядом субъектов Федерации, в частности, с республиками Татарстан, БашВнкортостан, Кабардино-Балкарской Республикой, республиками Тыва, Саха (Якутия) и др., в которых в противоречие со ст.71, 72 КонституВнции РФ закреплялись за этими республиками такие правомочия, вхоВндящие в сферу исключительного и совместного ведения Российской Федерации, которые, по существу, превращали эти договоры в статутВнные нормообразующие правовые акты, действующие не в соответВнствии, а самостоятельно, наряду с Конституцией РФ. Например, в договоре с Татарстаном, заключенном в 1994 г., некоторые полномоВнчия, предоставляемые республике, закреплены в ст.71 Конституции РФ, как исключительные полномочия Российской Федерации тАФ это вопросы: территории; производства вооружений и проведения денежВнной политики; международные отношения; коллизионные вопросы гражданства и др.96

Такое положение, как отмечалось в письме исполняющего обязанВнности Генерального прокурора РФ В.В. Устинова исполняющему обяВнзанности Президента Российской Федерации В.В. Путину от 21 марта 2000        г. № 1-ГП-26-2000 "О состоянии законности при издании оргаВннами государственной "асти субъектов Российской Федерации норВнмативных правовых актов», распространенному 30 мая 2000 г. среди депутатов Государственной Думы, объяснялось тем, что "...в результаВнте вынесения 16.06.98 г. решения "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации», разграничивающего компетенцию Конституционного Суда и суВндов общей юрисдикции по рассмотрению дел о проверке конституциВнонности правовых актов субъектов Федерации, прокуроры до приняВнтия специального федерального конституционного закона фактически оказались лишенными права на судебное обжалование региональных нормативных правовых актов. Сегодня прокурор может реализовать предоставленные ему федеральным законодательством полномочия лишь путем принесения протеста на незаконный правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. Последние, однако, все чаще отклоняют протесты прокуроров, будучи уверенными, что никаких дальнейших мер прокурорского реагирования не последует. Сложившуюся ситуацию наглядно иллюстрируют цифры, когда усилиВнями прокуроров реально отменяется (изменяется) менее 50% актов, изВнданных органами государственной "асти субъектов Федерации в наВнрушение закона».

В письме был дан глубокий и подробный анализ состояния законВнности при издании органами государственной "асти субъектов РосВнсийской Федерации нормативных актов. Указывалось на то, что приВннимаемых прокурорами мер по обеспечению законности правовых актов субъектов РФ на тот период было явно неВндостаточно, указывались причины этих недоработок, и в связи с тем, что отсутствовал институт ответственности должностных лиц органов государственной "асти субъектов Федерации за приняВнтие актов, противоречащих Конституции России и федеральному заВнконодательству, говорилось о необходимости установления на федеВнральном уровне ответственности, основанной на конституционном положении о том, что соблюдение Конституции страны и федеральВнных законов является обязанностью всех органов государственной "асти, органов местного самоуправления, должностных лиц, гражВндан и их объединений. В целях искоренения практики многочисленВнных отступлений региональных органов государственной "асти от основополагающих норм Конституции РФ предлагалось, в частности, ускорить принятие возвращенного Советом Федерации ФедеральноВнго Собрания РФ на доработку в Государственную Думу Федерального конституционного закона "О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституВнционным законам, федеральным законам, иным нормативным праВнвовым актам».

Но, стремясь быть максимально объективной, приходится приВнзнать, что возможности прокуратуры реально реагировать на нарушения Конституции РФ и федеральных законов в субъектах Федерации в отмеченный период реализовывались далеко не полностью. ПрокуВнроры ряда субъектов Федерации фактически самоустранились от осуВнществления надзора и реагирования на акты, противоречащие КонВнституции РФ и федеральным законам. Об этом свидетельствуют, например, Приказы Генерального прокурора РФ: от 18 июля 1997 г. № 42 "Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации» и от 23 июля 1998 г. № 47 "О недостатках в организации работы по надзору за законностью праВнвовых актов субъектов Российской Федерации». В Приказе ГенеральВнного прокурора РФ № 42, изданном по результатам проверок в прокуВнратурах республик Башкортостан, Карелия и Удмуртской Республики отмечалось, что прокуроры этих республик, чтобы избежать конфликВнтов, по существу, потакают местничеству, "...уклоняются от опротесВнтования положений конституций, законов регионов, противоречащих федеральному законодательству, мирятся с отклонением их протестов и в судебные органы не обращаются»97 и др. В Приказе № 47 отмечаВнлись подобного рода недостатки в деятельности прокуроров респубВнлик Калмыкия, Адыгея, Ингушской Республики, Республики Коми, Республики Тыва, которые фактически самоустранились от осуществВнления прокурорского надзора за правовыми актами органов государВнственной "асти республик98.

Принятый Государственной Думой по проекту, внесенному ПрезиВндентом РФ, Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодаВнтельных (представительных) и исполнительных органов государственВнной "асти субъектов Российской Федерации"» от 29 июля 2003 г.99 усВнтановил ответственность всех органов государственной "асти субъектов Федерации за нарушение федеральных законов перед Президентом РФ как главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод чеВнловека и гражданина и обязал их обеспечить соответствие КонституВнции РФ и федеральным законам принимаемых или уже принятых конВнституций и законов республик, уставов, законов и иных правовых актов регионов. Он предусматривал ответственность высших должностных лиц в случае издания ими правовых актов, противоречащих КонституВнции РФ и федеральным законам, а также сроки приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами законодательства субъектов Федерации. Закон имеет важную общественно-государственВнную значимость и концептуально меняет направление развития федеВнративных отношений, вводя его в нормальное русло развития федераВнлизма в России, упорядочивает вертикаль "асти.

С принятием этого закона качественно активизировалась работа всех органов государственной "асти Российской Федерации по приведеВннию в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами всеВнго законодательства субъектов Федерации. Генеральный прокурор РФ, в частности, принял ряд документов, обозначивших приоритет обеспеВнчения исполнения положений Конституции и федеральных законов в сфере государственного строительства и федерализма в деятельности всех органов прокуратуры и, прежде всего, в деятельности структур ГеВннеральной прокуратуры в федеральных округах. В целях обеспечения этого приоритета в 2000 г. по поручению Генеральной прокуратуры в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при ГенеральВнной прокуратуре РФ было проведено изучение конституций и уставов всех 89 субъектов Федерации, 158 соглашений между органами исполВннительной "асти Федерации и ее субъектов о взаимной передаче части своих полномочий. По всем изученным материалам, которые противоВнречили Конституции РФ и федеральным законам, были составлены закВнлючения и направлены в Генеральную прокуратуру РФ для решения ею вопроса их реализации через управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах и прокуратуры субъектов Федерации100.

В 2000 г. Президентом Российской Федерации перед органами гоВнсударственной "асти, органами прокуратуры была поставлена задаВнча укрепления федерализма и обеспечения единого правового проВнстранства. В этой связи в течение последних лет органами прокуратуры был подвергнут ревизии на предмет соответствия федеральному закоВннодательству огромный массив региональных нормативных правовых актов. Результаты этой работы показали, что значительное количество региональных правовых актов, а также актов органов местного самоВнуправления не соответствуют федеральному законодательству101.

В то же время необходимо отметить, что в 2002-2004 гг. основным результатом, характеризующим состояние законности при принятии органами государственной "асти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, стало снижение количества незаконВнных актов по отношению к общему числу действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Указанный резульВнтат достигнут в значительной степени благодаря взаимодействию орВнганов прокуратуры с органами юстиции, полномочными представиВнтелями Президента РФ в федеральных округах, Министерством природных ресурсов РФ, другиВнми федеральными органами государственной "асти, а также констВнруктивной позиции большинства органов государственной "асти субъектов РФ. Однако кардинальных изменений в характере нарушений федерального законодательства пока не проВнизошло. Наибольшее количество незаконных региональных актов выявлялось в сфере конституционного строя, государственного управВнления, хозяйственной деятельности.

Приведение в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами конституций, уставов и законодательства субъектов ФедеВнрации является одним из главных условий успешности проводимых реформ. Решение этого вопроса не может быть достигнуто только проВнкурорскими способами реагирования. Поэтому, представляется, что отделы (управление) Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах во взаимодействии с прокурорами субъектов Федерации долВнжны решать указанные вопросы в соответствии с обстановкой и в тесВнной взаимосвязи с Полномочными представителями Президента РФ, которые согласно п.6 Положения о Полномочном представителе ПреВнзидента России в федеральном округе, утвержденноВнго Президентом РФ 13 мая 2000 г. № 849, могут по поручению ПрезиВндента РФ провести согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной "асти и ее субъектов, находящихся в пределах федерального округа, или, если противоречащий федеральному законодательству нормативный праВнвовой акт принят исполнительным органом субъекта Федерации, они вносят Президенту РФ предложения о приостановлении действия этоВнго акта. В связи с этим, по мнению С.А. Осипяна, было бы целесообВнразно Полномочному представителю Президента РФ, который в соВнответствии с п.1 названного Положения "обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства», предоставить "праВнво обращения» в Конституционный Суд РФ о проверке соответствия Конституции РФ нормативных актов субъектов Российской ФедераВнции в данном федеральном округе. Это, как он полагает, расширило бы возможности предметного и оперативного решения вопросов обесВнпечения конституционной законности в округе без возбуждения хоВндатайства перед Президентом Российской Федерации102.

Статья 9 Закона о прокуратуре РФ, приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 22 мая 1996 г. № 30 "Об организации прокуВнрорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» приоритетным направлением прокурорской деятельности определяет обеспечение взаимодействия с органами месВнтного самоуправления, непосредственное участие прокуратуры в праВнвотворческом процессе. Прокурорам необходимо принимать активное участие в процессах разработки, обсуждения и принятия важнейших решений органов местного самоуправления, прежде всего по вопросам принятия программ по борьбе с преступностью, наркоманией, жилищВнного законодательства, приватизации муниципального имущества. Прокуроры при установлении необходимости совершенствования дейВнствующих правовых актов вправе вносить в органы местного самоупВнравления соответствующие предложения.

Участие прокуроров в работе представительных органов местного самоуправления способствует реализации их обязанности по обеспечеВннию законности, дает возможность получать дополнительную инфорВнмацию о нарушениях законов и обстоятельствах, им способствующих, вступать в непосредственные контакты с депутатами по поводу наруВншений законов, определять пути их устранения и предупреждения.

Практика свидетельствует, что в качестве наиболее характерных нарушений, содержащихся в уставах и актах органов местного самоВнуправления, можно выделить следующие: превышение предоставленВнных органами местного самоуправления полномочий; неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления; нарушение бюджетного законодаВнтельства и законодательства о налогах и сборах; нарушение прав гражВндан и организаций, предусмотренных действующим законодательВнством; нарушение административного законодательства103.

В настоящее время полномочия прокуроров в связи с участием в правотворческой деятельности закреплены в Законе "О прокуратуре Российской Федерации», Приказе Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 41 "Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации», указании Генерального проВнкурора РФ от 20 декабря 1996 г. № 75/22 "О недостатках в работе по выполнению приказа Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 "Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворВнческой деятельности и систематизации законодательства в прокураВнтуре Российской Федерации"», Приказе Генерального прокурора РФ от 19 апреля 2004 г. № 9 "О систематизации законодательства в оргаВннах прокуратуры», которым утверждена Инструкция о порядке ведеВнния систематизации законодательства в органах прокуратуры.

Кроме указаний в федеральном законодательстве, участие прокуВнроров в правотворческой деятельности в субъектах Российской ФедеВнрации предусмотрено региональными правовыми актами. Но, как показал анализ, в большинстве субъектов Российской ФедераВнции органы прокуратуры обладают ограниченным правом законодаВнтельной инициативы: региональные законодатели, по аналогии со ст.104 Конституции РФ, употребляют словосочетание "по предметам ее ведения». Толкование и реализация подобных правовых предписаВнний являются крайне затруднительными.

Что касается права законодательной инициативы органов прокуВнратуры в законодательных (представительных) органах субъектов ФеВндерации, то эта проблема может быть решеВнна одним из трех способов. Первый способ предполагает внесение дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организаВнции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной "асти субъектов Российской Федерации», которые бы устанавливали единое требование на всей территории государства о праве соответствующих органов прокуратуры вносить законопроекВнты в законодательные (представительные) органы субъектов ФедераВнции в порядке законодательной инициативы. Второй способ, котоВнрый сегодня повсеместно используется, предполагает умолчание в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодаВнтельных (представительных) и исполнительных органов государственВнной "асти субъектов Российской Федерации» о таком праве органов прокуратуры и решение данного вопроса в конституциях (уставах) субъектов Федерации. И, наконец, третий способ предполагает форВнмулирование дозволительной нормы права в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной "асти субъектов РоссийВнской Федерации», которая позволяла бы субъектам Федерации самоВнстоятельно решить указанную проблему в своих конституциях или усВнтавах 104.

Третий способ разрешения поставленной проблемы представВнляется наиболее предпочтительным. В силу того, что органы прокураВнтуры относятся к системе федеральных органов государственной "аВнсти, наделение прокуратуры правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации только конституцией или уставом субъекта Федерации выглядит не совсем корректным. Для этого требуется также наличие дозволительВнной нормы в Федеральном законе "Об общих принципах организаВнции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной "асти субъектов Российской Федерации» и внесеВнния дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации».

Безусловно, возможность реализовать правотворческую функцию в значительной степени зависит от наличия у прокуратуры права заВнконодательной инициативы. Однако это право (предусмотренное раВннее Конституцией СССР и конституциями союзных республик) встреВнчается все реже: в настоящее время на территории бывшего СССР оно предусмотрено только в законодательстве Узбекистана (ст.82 КонстиВнтуции).

Участие прокуратуры в совершенствовании законодательства (в правотворческой деятельности) предусмотрено законами о прокураВнтуре Казахстана (ст.12), Киргизии (ст.8), Таджикистана (ст.11), Украины (ст.5), Узбекистана (ст.3). В Туркменистане этот вид деятельноВнсти возлагается на научно-методический совет при Генеральной прокуВнратуре, в обязанности которого входит рассмотрение проектов законов (ст.43 Закона о прокуратуре). Не обладая правом законодательной иниВнциативы, прокуратура вносит законодательные предложения другим органам, наделенным таким правом.

В то же время следует отметить, что в государствах тАФ участниках Содружества Независимых Государств ощущается необходимость в более активном участии органов прокуратуры в правотворческой деяВнтельности. Подтверждением этому является тот факт, что на состоявВншемся 24 ноября 2004 г. в г. Алма-Ате заседании Координационного совета генеральных прокуроров Содружества был рассмотрен и приВннят за основу проект Модельного закона "О прокуратуре», подготовВнленный Генеральной прокуратурой Республики Казахстан, в ст.57 коВнторого "Полномочия прокуроров по участию в правотворческой деятельности» определено, что при осуществлении функций участия в правотворческой деятельности Генеральный прокурор имеет право законодательной инициативы в законодательном органе (ПарламенВнте), а прокуроры территорий имеют право законодательной инициаВнтивы в законодательном (представительном) органе территории105.

Опираясь на результаты проведенного исследования, попытаюсь дать определение понятия "участие прокуроров в правотворческой деятельности». Полагаю, что это осуществляемая в пределах своих полномочий деятельность прокуроров, направленная на установление соответствия законов, иных нормативных правовых актов, их проекВнтов потребностям правового регулирования общественных отношеВнний и необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, зашиты прав и свобод человека и гражданиВнна, а также охраняемых законом интересов общества и государства, путем внесения в законодательные органы и органы, обладающие праВнвом законодательном инициативы, соответствующего и нижестоящеВнго уровней, а также в органы исполнительной "асти и местного саВнмоуправления предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Участие прокуроров в правотворческой деятельности характериВнзуется единством мотива; целей, задач, принципов; участников праВнвотворчества; основных организационных форм участия в ней проВнкуроров. Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры одновременВнно обеспечивают верховенство законов. Принятие всеми представиВнтельными и исполнительными органами, органами местного самоупВнравления нормативных правовых актов в строгом соответствии с нормами международного права, Конституцией РФ и федеральными законами, а именно на это направлена правоВнтворческая деятельность прокуроров, предупреждает нарушения прав граждан, охраняемых законом интересов общества и государства, споВнсобствует повышению авторитета органов "асти, что положительно сказывается на укреплении законности и правопорядка. Участвуя в правотворчестве, прокуроры одновременно осуществляют правозаВнщитную деятельность. Немаловажное значение имеет освещение прокурорами правотворВнческой деятельности в средствах массовой информации. Тем самым население получает оперативные и достоверные сведения о совершенВнствовании правового регулирования в различных сферах государственВнной и общественной жизни.

Вместе с тем участие прокуроров в правотворческой деятельности нуждается в дальнейшем совершенствовании, которое предполагает повышение уровня его нормативного, организационного и материВнального обеспечения. Практика свидетельствует, что интенсивный правотворческий процесс в Российской Федерации и ее субъектах, необходимость нормативного обеспечения проводимых в стране деВнмократических реформ, устранения имеющихся в праве пробелов и противоречий требуют от органов прокуратуры более активного исВнпользования прокурорами предоставленного законом права участвоВнвать в правотворческой деятельности органов государственной "асВнти и местного самоуправления, своевременного и принципиального реагирования на издаваемые ими незаконные акты, добиваться факВнтического устранения вскрытых нарушений.

Тем не менее, результаты проведенного исследования свидеВнтельствуют о том, что развитие практики реализации органами и учВнреждениями прокуратуры Российской Федерации функции участия в правотворческой деятельности осложняется из-за нерешенности ряда проблем. В их числе нижеследующие.

Отсутствие надлежащего нормативного урегулирования работы органов прокуратуры по участию в правотворческой деятельности затВнрудняет работу центрального аппарата по организации деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации при участии в правоВнтворчестве. Существующее нормативно-правовое обеспечение данной функции не адекватно той ситуации, когда сочетание надзора и учасВнтия в правотворческом процессе особенно важны в связи с постоянВнной необходимостью приведения действующего массива и вновь приВннимаемых нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствие с федеральВнным законодательством, что в целом обусловлено развитием федераВнтивных отношений, реформированием системы и структуры федеральВнных органов исполнительной "асти, процессом перехода на обновленные стандарты функционирования органов местного самоВнуправления, их взаимодействия с государственной "астью106.

Функция прокуратуры по участию в правотворческой деятельносВнти не обеспечена в должной мере также из-за недостаточных штатных возможностей укомплектования органов прокуратуры специалистаВнми на этом участке деятельности; организации и осуществления взаиВнмодействия органов прокуратуры с другими государственными оргаВннами и органами местного самоуправления в данной сфере; слабой разработанностью проблем участия прокуроров в правотворчестве на теоретическом и научно-методическом уровне.

Завершая вторую главу работы можно отметить, что наличие у ряда проВнкуроров субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы на уровне субъектов Федерации не может в полной мере компенсировать отсутствие права законодательной инициативы у ГеВннерального прокурора Российской Федерации на федеральном уровВнне. Участие в правотворческой, в том числе законотворческой, деяВнтельности государства в различных формах было характерно для органов российской прокуратуры в течение практически всего периоВнда ее существования и благотворно "ияло не только на процесс принятия законов и иных нормативных правовых актов, но и на процесс их реализации. В связи с этим в перспективе было бы целесообразно в Конституции Российской Федерации предусмотреть право законодаВнтельной инициативы Генерального прокурора РФ, а также аналогичВнные полномочия Генерального прокурора РФ применительно к закоВннодательным органам субъектов Российской Федерации.

Поскольку образовавшийся законодательный массив нуждается в систематизации и кодификации, назрела необходимость в принятии Федерального закона о нормативных актах, Федерального закона "О порядке принятия федеральных конституционных законов и феВндеральных законов», всерьез приступить к работам по изданию Свода законов Российской Федерации.

В связи с тем, что приказ Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 "Об участии органов и учреждений прокуратуры в правоВнтворческой деятельности и систематизации законодательства в проВнкуратуре Российской Федерации» уже не регулирует всего многообВнразия форм участия прокуроров в правотворческой деятельности и то, что Генеральный прокурор РФ 19 апреля 2004 г. издал приказ № 9 "О систематизации законодательства в органах прокуратуры», предВнставляется необходимым издать новый организационно-распорядиВнтельный документ - приказ Генерального прокурора Российской ФеВндерации, регулирующий участие прокуроров в правотворческой деятельности. В этом приказе, в частности, нацелить прокуроров на осуществление правотворчества с учетом новых целей, задач и принВнципов правотворческой деятельности, которые выявились в ходе учаВнстия в ней прокуроров всех уровней. В целях повышения уровня анаВнлитической работы при составлении ежегодных докладов прокуроров субъектов Федерации Генеральному прокурору РФ нормативно закВнрепить структуру основных разделов доклада, включив в нее раздел по участию прокуратуры субъекта Федерации в правотворческой деяВнтельности, в котором отражать результаты работы органов прокуратуВнры над проектами законов, иными нормативными правовыми актами и высказывать предложения как нормотворческого характера, так и по организации этой работы; закрепить в приказе Генерального проВнкурора РФ перечень показателей оценки деятельности органов проВнкуратуры всех уровней по осуществлению правотворческой деятельВнности и ввести специальную отчетность, отражающую результаты этой работы; в структурных подразделениях Генеральной прокуратуры РФ целесообразно выработать механизм сбора, обобщения и анализа норВнмативных и организационных предложений, содержащихся в информациях прокуроров субъектов Федерации в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, с последующей их реализацией; нацелить прокуроров на использование хорошо зарекомендовавших себя на практике новых форм участия прокуроров в правотворческой деятельВнности.

Необходимо проводить последовательную и целенаправленную раВнботу по подготовке и переподготовке прокурорских кадров навыкам участия в правотворческой деятельности, для чего включить в планы занятий в институтах прокуратуры, готовящих студентов, институтах повышения квалификации прокурорских кадров специальные програмВнмы; проводить специальные исследования по этим вопросам; подгоВнтавливать научные, научно-методические пособия, посвященные этим проблемам; использовать различные формы и методы обобщения и расВнпространения имеющегося передового опыта этой работы.


3.2 Основные организационные формы участия прокуроров в правотворческой деятельности


Рассматривая вопрос о формах участия прокуроров в правотворВнческой деятельности, следует, прежде всего, определить, что же мы поВннимаем под понятием Влформа» той или иной деятельности. В "СловаВнре русского языка» С.И. Ожегова дается несколько определений понятия "форма», из которых для нас наиболее предпочтительными представляются следующие: "Форма - внешнее очертание, наружВнный вид предмета; вид, тип, устройство, структура, внешнее выраВнжение чего-нибудь, обусловленное определенным содержанием...»107. То есть каждый объект представляет собой определенным образом структурно оформленное содержание. Нет и не моВнжет быть бесформенного содержания, также как нет и не может быть формы, лишенной содержания. Форма тАФ это порядок, расположение составных элементов содержания, внутренняя организация, делаюВнщая возможность его существования как чего-то качественно опредеВнленного108.

Формы участия прокуроров в правотворческой деяВнтельности можно подразделить на основные и неосновные (специфиВнческие). При этом в число основных признаков (критериев) отнесеВнния форм к той или иной группе входят такие, как использование той или иной формы за определенный период вреВнмени (количественный показатель), использование формы на федеВнральном, региональном и местном уровнях, т.е. распространенность использования какой-то формы и пр.

Так, специфической формой участия прокуратуры в правотворческой деятельности является издание совместно с другими государственными органами нормативных правовых актов в случаях и в порядке, предусВнмотренных законодательством. Согласование с Генеральным прокуроВнром Российской Федерации нормативных правовых актов осуществляВнется и в иных случаях, предусмотренных федеральным законом109.

В то же время, отмеченное разграничение форм не носит постоянноВнго характера, так как со временем та или иная неосновная (специфиВнческая) форма участия прокуроров в правотворческой деятельности может приобрести признаки основной формы. Примером последнего может являться переход неосновной формы участия прокуроров в праВнвотворческой деятельности тАФ осуществления прокурорами консультиВнрования участников правотворческого процесса тАФ в число основных форм.

Под формой участия прокуроров в правотворческой деВнятельности следует понимать внешнее выражение неоднократно повтоВнряющихся действий, содержанием которых является осуществление прокурорами своих полномочий по совершенствованию нормативно-праВнвовой базы Российской Федерации (законов и иных нормативных актов) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законВнности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых закоВнном интересов общества и государства.

Подводя итог, следует выделить основные формы участия прокуроров в правотворческой деятельности на совреВнменном этапе:

  1. представление инициативных проектов;
  2. участие в подготовке проектов нормативных правовых актов;
  3. подготовка правовых заключений на проекты нормативных праВнвовых актов;
  4. внесение предложений об изменении, дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов;
  5. участие в обсуждении проектов законов и других нормативных правовых актов; консультирование по правовым вопросам депутатов, представиВнтелей органов, обладающих правом законодательной инициативы и правом принятия нормативных правовых актов;
  6. участие в рассмотрении внесенных протестов и представлений представительными (законодательными), исполнительными органаВнми и органами местного самоуправления;
  7. участие прокуроров в оспаривании принятых нормативных праВнвовых актов в суде.

Заключение


Современный этап развития нашего общества и государства вызыВнвает настоятельную потребность в том, чтобы понять и объективно оцеВннить происходящие в Российской Федерации процессы, связанные с деятельностью прокуратуры по выполнению ею всего объема функций, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепВнления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а такВнже охраняемых законом интересов общества и государства. Решение этой задачи требует не только научного анализа законодательства и пракВнтики деятельности прокуратуры, но и разработки теоретических полоВнжений, соответствующих наиболее верному решению отмеченных проВнблем.

Поэтому, на мой взгляд, рассмотрение вопросов участия прокуроров России в правотворческой деятельности является очень важным, так как функция участия прокуратуры в правотворческой деВнятельности - самостоятельная функция прокуратуры, до сих пор не являлась предметом отдельного монографического исследования. ПоВнэтому в представленной работе в соответствии с целями и задаВнчами исследования рассмотрены основные проблемные вопросы, свяВнзанные с участием прокуроров в правотворческой работе.

В работе дан краткий исторический очерк развития функции учасВнтия российской прокуратуры в правотворческой деятельности, расВнсмотрен порядок ее осуществления органами прокуратуры (и органов, выполняющих с прокуратурой аналогичные функции) в ряде иностВнранных государств. Участие прокуроров в правотворческой деятельВнности объективно присуще российской прокуратуре на всех этапах ее деятельности. Объем и содержание полномочий прокуроров по учасВнтию в ней изменялись в зависимости от места и роли прокуратуры в государственном механизме на соответствующем этапе развития гоВнсударства и общества. Современная система участия прокуроров в правотворческой деятельности органов государственной "асти, месВнтного самоуправления сложилась в ходе реформирования российской государственности после принятия Конституции Российской Федерации.

Принятие в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации положило начало интенсивному развитию регионального законодаВнтельства. За эти годы правотворческая деятельность субъектов РосВнсийской Федерации обрела некоторый опыт. Однако потребности реВнгионов в научно-методическом обеспечении правотворчества еще далеко не удовлетворены. Конституционализация регионального заВнконодательства как имманентно присущего Федерации атрибута проВнисходит с большими трудностями, обусловленными новизной решаеВнмых задач и недостаточным уровнем кадрового, технического и информационного обеспечения законотворческой деятельности.

Для повышения качества регионального законодательства, нормаВнтивных правовых актов субъектов Российской Федерации, органов меВнстного самоуправления необходима как специальная подготовка депуВнтатов, представителей органов государственной "асти, местного самоуправления тАФ участников правотворческого процесса, так и иных лиц, в том числе прокуроров, принимающих участие в правотворчесВнкой деятельности. Кроме того, учитывая тот факт, что Российская ФеВндерация при вступлении в Совет Европы взяла на себя ряд обязательств, в том числе по изменению законодательства в соответствии со стандарВнтами Совета Европы, эти обязательства должны выполняться.

Проводя правовую реформу, не следует ограничиваться вопросами содержания технологии законодательства. Ведь даже самые лучшие законы становятся на деле регулятором общественных отношений лишь тогда и в той мере, когда они входят в сознание общества, когда законопослушание как принцип усвоено всеми гражданами и конкВнретное значение действующего законодательства сопровождает и опВнределяет деятельность профессионалов любой отрасли. Такой уровень правовой культуры не приходит сам по себе, он требует целенаправВнленных усилий, прежде всего государственных структур. Правовая реформа тАФ это в первую очередь путь к формированию правового гоВнсударства, в котором определяющую роль играют институты гражданВнского общества. Следовательно, без опоры на самые широкие общеВнственные силы, партии, профсоюзы, общественные объединения граждан, широкое обсуждение законопроектов невозможно осуществВнлять эффективную законотворческую деятельность.

В связи с этим, в поле зрения прокуратуры должен быть включен и надзор за исполнением Федерального закона от 4 апреля 2005 г. "Об общественной палате Российской Федерации», который вступил в силу с 1 июля 2005 г., и имеет главной целью учет потребностей населения и защиту прав и свобод граждан, прежде всего в законотворческой раВнботе. Вновь созданный общественно-политический институт может и призван явиться важным передаточным звеном, элементом механизВнма, обеспечивающим налаживание надежного диалога между гражВнданским обществом и органами публичной "асти.

Сделанные в ходе написания работы многочисленные выводы и высВнказанные предложения по совершенствованию участия прокуроров в правотворческой деятельности не претендуют на исчерпывающее разВнрешение всех вопросов, касающихся данной темы, однако их обсужВндение и внедрение, как представляется, будет способствовать также совершенствованию деятельности органов прокуратуры при осущеВнствлении ею иных функций, видов и направлений ее деятельности.

Библиографический список


I Нормативные акты:

  1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с изм. и доп. от 21.07.2007 № 5-ФКЗ);
  2. Конституция (Основной закон) Российской Социалистической ФеВндеративной Советской Республики // СУ РСФСР. - 1918. - Ст. 582;
  3. Конституция (Основной закон) Российской Социалистической ФеВндеративной Советской Республики // СУ РСФСР. - 1925. - Ст. 218;
  4. Конституция (Основной закон) Российской Социалистической ФедеВнративной Советской Республики//СУ РСФСР. - 1937. - Ст. 11;
  5. О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 13. - Ст. 1447;
  6. О внесении изменений и дополнений в Закон Российской ФедераВнции "О прокуратуре Российской Федерации»: Федеральный закон // СоВнбрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 47. - Ст. 4472;
  7. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре

Российской Федерации»: Федеральный закон // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 1. - Ст. 136;

  1. Об общих принципах организации местного самоуправления в РосВнсийской Федерации: Федеральный закон // Собрание законодательВнства Российской Федерации. - 1995. - № 35. - Ст. 3506;
  2. О прокуратуре Российской Федерации: Закон РСФСР // Ведомости СъезВнда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1992. - № 8. - Ст. 366;
  3. Свод законов Российской империи. - Т. X. - СПб., 1857;
  4. Об учреждении Прокуратуры Союза ССР: Постановление ЦИК и СНК СССР // СЗ СССР. - 1933. - № 40. - Ст. 239;
  5. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре РоссийсВнкой Федерации" в связи с запросом судебной коллегии по граждансВнким делам Верховного Суда Российской Федерации» // Вестник КонВнституционного Суда РФ. - 2000. - № 4;
  6. О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявВнлению прокуроров о признании правовых актов противоречащими закоВнну: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 г. // БюлВнлетень Верховного Суда РФ. - 1993. - № 7;
  7. Приказ Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 "Об оргаВннизации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдеВннием прав и свобод человека и гражданина»;
  8. Приказ Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 "Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деяВнтельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации»;
  9. Приказ Генерального прокурора РФ от 18 июля 1997 г. № 42 "Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации»;
  10. Указание Генерального прокурора РФ от 20 декабря 1996 г. № 75/22 "О недостатках в работе по выполнению приказа Генерального прокуВнрора РФ от 09.08.96 № 47 "Об участии органов и учреждений прокураВнтуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательВнства в прокуратуре Российской Федерации"»;
  11. Указание Генерального прокурора РФ от 8 июня 1999 г. № 26/7 "Об организации прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации в связи с постановлением КонстиВнтуционного Суда Российской Федерации от 16 мая 1998 г.»;

II  Литература (учебные пособия, монографии, статьи):

  1. Абузова, Г.А. Прокурорский надзор за законностью правовых субъектов Российской Федерации: учебное пособие / Г.А. Абузова, А.Х. Казрина, И.А. Соколова. - М., 2003. - 560 с.;
  2. Алексеев, А.И. Профессия - прокурор (введение в юриВндическую специальность). А.И. Алексеев, В.Б. Ястребов. - М., 1998. - 224 с.;
  3. Баранов, И.В. Проблемы защиты прокурором государственных инВнтересов при осуществлении надзора за исполнением законодательства на унитарных предприятиях: дис... канд. юрид наук / И.В. Баранов. - М., 2003. - 216 с;
  4. Басков, В.И. Курс прокурорского надзора: учебник / В.И. Басков. - М., 1998. - 326 с.;
  5. Беляев, И.Д. История русского законодательства / И.Д. Беляев. - СПб., 1999. - 103 с.;
  6. Беляев, В.П. ПрокурорВнский надзор в России: историко-теоретический очерк / В.П. Беляев, Г. А. Борисов, Ю.М. Горячевская, В.И. Теплов. - Белгород, 2001. - 268 с.;
  7. Бессарабов, В.Г. Участие прокуратуры в правотворческой деятельносВнти как важнейший механизм укрепления законности в стране и исполВннения международных обязательств / В.Г. Бессарабов // Прокурорская и следственная практика. - 2004. - № 3. - С. 1; № 4. - С. 5;
  8. Венгеров, А.Б. Теория государства и права / А.Б. Венгеров. - М., 1998. - 245 с.;
  9. Викторов, И.С. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий / И.С. Викторов // ЗаВнконность. - 2000. - № 12. - С. 23-25;
  10. Григорьева, Н.В. Прокурорский надзор: учебное пособие / Н.В. Григорьева. - М., 2003. - 551 с.;
  11. Гузнов, А.Г. Современный законодаВнтельный процесс: основные институты / А.Г. Гузнов, А.Л. Кененов, Т.Э. Рождественская. - Смоленск, 1995. - 467 с.;
  12. Давидович, A.M. Самодержавие в эпоху империализма (классовая сущВнность и эволюция абсолютизма в России) / А.М. Давидович. - М., 1975. - 106 с.;
  13. Даев, В.Г. Основы теории прокурорского надзора / В.Г. Даев, М.И. Маршунов. - Л., 1990. - 290 с.;
  14. Друкаров, И.Л. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебное пособие / И.Л. Друкаров. - Барнаул, 2000. - 315 с.;
  15. Жэнетль, С.З. Проблемы прокурорского надзора за соответствиВнем правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеВнральному законодательству: автореф. дис.... канд. юрид. наук / С.З. Жэнетль. - М., 2002. - 119 с.;
  16. Исаев, А.И. История государства и права России: учебник / А.И. Исаев. - М., 2001. - 159 с.;
  17. Казанцев, С.М. История царской прокуратуры / С.М. Казанцев. - СПб., 1993. - 160 с.;
  18. Кравец, И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века: учебное пособие / И.А. Кравец. - М., 2000. - 306 с.;
  19. Ломовский, В.Д. Сущность и задачи прокурорского надзора в СССР: автореф. дис.... докт. юрид. наук / В.Д. Ломовский. - М., 1989. - 131 с.;
  20. Муравьев, Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельносВнти / Н.В. Муравьев. - М., 1989. - 256 с.;
  21. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. проф. В.И. Рохлина. - СПб., 2000. - 196 с.;
  22. Прокурорский надзор: курс лекций и практикум / под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. - М., 2003. - 145 с.;
  23. Прокурорский надзор: учебник /  под ред. проф. А.Я. Сухарева. - М., 2003. - 178 с.;
  24. Путин, В.В. Выступление на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры России / В.В. Путин // "Президент России»: Официальное интернет-предВнставительство. - 2005. - 21 января;
  25. Рохлин, В.И. Проблемы развития прокуратуры: взгляд науки / В.И. Рохлин // ЗаВнконность. - 2000. - № 1. - С. 4;
  26. Рябцев, В.П. Координация правоохранительной и участие в правоВнтворческой деятельности прокуратуры в структуре ее правозащитного предназначения / В.П. Рябцев // Прокурорская и следственная практика. - 2004. - № 3-4;
  27. Самойлова, B.Г. Организация прокурорского надзора за соответствиВнем уставов муниципальных образований действующему законодательству: сб. статей / В.Г. Самойлова. - М., 2003. - 19 с.;
  28. Самощенко, И.С. Некоторые вопросы учения о нормативных актах СоВнветского государства / И.С. Самощенко // Правоведение. - 1969. - № 3. - С. 26-30;
  29. Студенкина, М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов РосВнсийской Федерации / М.С. Студенкина // Журнал российского права. - 1997. - № 1. - С. 49-51;
  30. Теория государства и права: учебник / В.М. Корельский, В.Д. Перевалов; под ред. В.М. Корельского. - М., 2000. - 258 с.;
  31. Теория государства и права: учебник для вузов/ И.М. Рассолов, В.О. Лучин, Б.С. Эбзеев; под ред. И.М. Рассолова. тАФ М., 2001. - 312 с.;
  32. Тихомиров, Ю.А. Правотворчество в области как субъекВнта Российской Федерации / Ю.А. Тихомиров, Л.Д. Зражевская // Государство и право. - 1997. - № 1. - С. 32-34;
  33. Усс, А.В. Актуальные проблемы формирования единого пространства в Российской Федерации / А.В. Усс // Законодательные (представительные) оргаВнны "асти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнение. ПроВнблемы. - 2000. - Вып. 2 (16). - С. 23-25;
  34. Федоров, К.Н. Прокурорский надзор за законностью нормативных правовых актов. Методические рекомендации для прокуроров: учебВнно-методическое пособие / К.Н. Федоров. - Иркутск, 2004. - 260 с.;
  35. Чиркин, В.Е. Конституционное право в Российской Федерации: учебник / В.Е. Чиркин. - М., 2001. - 192 с.;
  36. Черепанов, В.В. Несостоявшиеся государственные реформы М.М. СпеВнранского / В.В. Черепанов // Закон и право. - 1997. - № 5. - С. 31-32;
  37. Шаламова, А.Н. Законодательная деятельность субъекта Российской Федерации (на примере Иркутской области): автореф. дис.... канд. юрид. наук / А.Н. Шаламов. - СПб., 2001. - 201 с.;
  38. Шалумов, М.С. Прокуратура в современном Российском государВнстве / М.С. Шалумова. - Кострома, 2001. - 264 с.;
  39. Шапиро, Е.А. Методические аспекты регионального правотворчеВнства / Е.А. Шапиро //  Материалы межрегиональной научно-практической конференВнции. - Краснодар, 2000. - 20 июня;
  40. Шувалов, И.И. Цели и средства в правотворческой деятельности / И.И. Шувалов // ЗаВнкон. - 2005. - № 9. - С. 2-4;
  41. Ястребов, В.Б. Методология оценки законности нормативных акВнтов, принимаемых органами государственной "асти субъекта РФ / В.Б. Ястребов // Укрепление законности в экономике, социальной сфере и администВнративной деятельности средствами прокурорского надзора. - М., 2001.

ПРИЛОЖЕНИЕ А


ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРИКАЗ

22.05.96                                                                              № 30

Москва


Об организации прокурорского надзора

за исполнением законов, соблюдением прав и свобод

человека и гражданина


В целях совершенствования прокурорского надзора за исполнениВнем законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, привеВндения его в соответствие с новыми правовыми и социально-экоВнномическими реалиями, руководствуясь ст. 17 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации»,

ПРИКАЗЫВАЮ:

1. Заместителям Генерального прокурора, начальникам управлений и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации; городов и районов, военным прокурорам, прокурорам специализированных прокуратур в полной мере исВнпользовать предоставленные Федеральным законом "О прокуратуре РосВнсийской Федерации» полномочия для укрепления правовых основ росВнсийской государственности, обеспечения верховенства закона и единства законности.

Основными направлениями надзорной деятельности считать надВнзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод челоВнвека и гражданина; надзор в сфере экономики и экологической безоВнпасности, предупреждение преступных проявлений.

  1. В надзорных действиях руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции Российской Федерации, прямом ее действии и применении на всей территории России, а также общеВнпризнанными принципами и нормами международного права и межВндународными договорами Российской Федерации.
  2. Надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральныВнми министерствами и ведомствами, представительными (законодательВнными) и исполнительными органами субъектов Российской ФедераВнции, органами местного самоуправления, военного управления, оргаВннами контроля, их должностными лицами, осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности.

Использовать для этого систематическое ознакомление с протоВнколами заседаний, право участия в заседаниях представительных (заВнконодательных), исполнительных органов и органов местного саВнмоуправления, периодические проверки и т. п.

4. Обеспечить надзор за соответствием конституций республик, усВнтавов, законов, нормативных актов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований Конституции Российской Федерации и федеральным законам. При этом, прежде всего, исходить из установленного распределения компетенций между Российской ФеВндерацией, составляющими ее субъектами и органами местного самоупВнравления.

4.1. В целях предотвращения принятия представительными (закоВннодательными) органами субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РоссийсВнкой Федерации и федеральному законодательству, в соответствии со ст. 9 Закона о прокуратуре наладить необходимое взаимодействие орВнганов прокуратуры с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе {разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, в составе рабочих групп, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.}.

4.2. При выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты руководствоваться тем, что прокурор вправе по своему усмотрению либо принести протест на незаконный правовой акт, либо обратиться по этому поводу непосредственно в суд.

В случае отклонения органом "асти субъекта Российской ФеВндерации протеста на противоречащий Конституции России правовой акт, принятый по вопросам ведения Российской Федерации или соВнвместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, все матеВнриалы с необходимым обоснованием незамедлительно направлять в Генеральную прокуратуру.

При отклонении иных протестов добиваться отмены противореВнчащих Конституции Российской Федерации и законам правовых акВнтов путем обращения в суды общей юрисдикции, военные или арбитВнражные суды.

  1. Установить постоянный надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, включая не противоВнречащие федеральному законодательству законы субъектов Федерации. О наиболее серьезных нарушениях законности и возникающих проблеВнмах в осуществлении прокурорского надзора информировать ГенеральВнную прокуратуру.
  2. Проверки исполнения законов проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т. п.), а также других маВнтериалов о допущенных правонарушениях, требующих использования проВнкурорских полномочий, в первую очередь тАФ для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудоВнвых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране.

В качестве повода для прокурорских проверок рассматривать матеВнриалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

При рассмотрении сигналов о правонарушениях в сферах, на которые распространяется действие законодательства о коммерческой или банВнковской тайне, руководствоваться порядком, установленным для таких случаев законом.

  1. В области экономических отношений сосредоточить усилия на надВнзоре за исполнением законов о собственности, земле, приватизации, предВнпринимательской деятельности, финансового, налогового, банковскоВнго, таможенного законодательства.

Особое внимание уделять положению дел на объектах военно-проВнмышленного комплекса и предприятиях, имеющих стратегическое знаВнчение.

Максимально использовать потенциал прокурорской системы, имеющиеся права и полномочия в интересах осуществления эконоВнмических реформ, для пресечения и устранения нарушений законВнности.

8. С учетом экологической обстановки в каждом регионе наладить эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов.

По каждому факту экологического правонарушения остро ставить вопВнросы об ответственности виновных и взыскании причиненного материВнального ущерба.

9. В надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений. Требовать в неВнобходимых случаях выделения специалистов для выяснения возникВнших вопросов. Проверять законность и полноту принятых этими оргаВннами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности.

В случае бездействия органов контроля решать вопрос об ответВнственности их руководителей.

10. Конкретными и систематическими действиями реализовывать приоритетное направление прокурорского надзора тАФ соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и веВндомствами, представительными (законодательными) и исполнительныВнми органами субъектов Российской Федерации, органами местного саВнмоуправления, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерчесВнких организаций (предприятий, хозяйственных товариществ и обществ, производственных и потребительских кооперативов, общественных объединений, благотворительных и иных фондов).

10.1. Акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации трудовых, имущественных, жилищных, эколоВнгических, избирательных и иных политических прав и свобод человека и гражданина.

При проверке на предприятиях и в организациях анализировать выполнение работодателями обязанностей по своевременной выВнплате заработной платы и созданию работникам безопасных услоВнвий труда.

  1. Решительно пресекать факты незаконного применения к гражВнданам административного задержания, штрафов и иных мер админиВнстративной ответственности. Активнее использовать предоставленное ст. 22 Закона о прокуратуре право освобождать своим постановлением лиц, необоснованно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.
  2. При осуществлении надзора за исполнением законов оргаВннами "асти и управления в обязательном порядке оценивать правоВнмерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных организаций.
  3. В случае обнаружения нарушений прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводстВнва, когда пострадавший по состоянию здоровья, по возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, либо когда нарушены права и свободы значиВнтельного числа граждан, либо если в силу других обстоятельств наруВншение приобрело особое общественное значение, предъявлять и подВндерживать в суде (арбитражном суде) иски в интересах пострадавших.

11. Обеспечить профилактическую направленность прокурорского надзора. Систематически проверять исполнение законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, нарушением порядка приобретения и использования оружия.

Стремиться к соединению надзорных действий с мерами по укВнреплению правопорядка, предпринимаемыми со стороны представиВнтельных (законодательных) и исполнительных органов, органов месВнтного самоуправления. Шире использовать в профилактических целях материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел.

12. В документах прокурорского реагирования излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, приВнчины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц. Контролировать факВнтическое устранение нарушений законов, принципиально реагировать на неисполнение требований прокурора.

При внесении представлений и протестов в каждом случае решать вопрос о необходимости участия прокурора в их рассмотрении.

13. Прокурорский надзор осуществлять гласно. Гражданам, обВнщественным организациям, средствами массовой информации предоВнставлять возможность получения в предусмотренных законом предеВнлах сведений о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка. Регулярно информировать об этом органы законодательной и исполнительной "асти, местного самоуправления, а также население.

14. При обнаружении пробелов и противоречий в действующем закоВннодательстве, руководствуясь ст. 9 Закона о прокуратуре, вносить в закоВннодательные органы и органы, обладающие правом законодательной иниВнциативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. В случае выявления несоВнответствия постановлений Правительства Российской Федерации КонВнституции Российской Федерации и федеральным законам, несовершенВнства федерального законодательства представлять материалы Генеральному прокурору.

15. Деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов, законВнностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина оценивать, исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полВнноты использования предоставленных им полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенВнных прав, привлечении виновных к.ответственности.

16. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур обеспечить должВнную организацию прокурорского надзора подчиненными им органами и контроль за их работой, оказывать им необходимую методическую и практическую помощь. Создать эффективную систему изучения дейВнствующего законодательства и повышения профессионального уровня подчиненных работников.

Направлять в Генеральную прокуратуру Российской Федерации коВнпии документов прокурорского реагирования по наиболее актуальным вопросам, информировать ее о возникающих проблемах, имеющих обВнщегосударственное значение и требующих разрешения на федеральном уровне.

17. Управлениям по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах, по делам несовершеннолетних и молодежи, ВтоВнрому управлению, Главной военной прокуратуре: осуществлять надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральВнными министерствами, ведомствами, органами контроля, военного упВнравления, их должностными лицами, соблюдением законов общеросВнсийскими общественными объединениями по предметам их ведения;

систематически анализировать состояние законности, изучать проВнкурорскую и правоприменительную практику, определять актуальные проблемы, вносить предложения по их разрешению;

оказывать практическую помощь нижестоящим прокурорам в оргаВннизации прокурорского надзора, осуществлять руководство и контВнроль за их деятельностью;

наладить взаимодействие всех звеньев органов прокуратуры, исВнпользуя при этом предметный принцип организации работы. УстаВнновить тесную координацию надзорных действий территориальных, транспортных, военных прокуроров, прокуроров специализированных прокуратур;

совместно с Научно-исследовательским институтом проблем укВнрепления законности и правопорядка и Институтом повышения кваВнлификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РоссийВнской Федерации разрабатывать нормативно-методические основы прокурорского надзора, распространять положительный опыт рабоВнты прокуроров.

18. Считать утратившими силу п. 2-3,7.3,8,10 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 28.05.92 № 20. Контроль за исВнполнением приказа возложить на заместителей Генерального прокуВнрора Российской Федерации.

Приказ направить прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городов и районов, прокурорам специализированных проВнкуратур.

Генеральный прокурор

Российской Федерации

ПРИЛОЖЕНИЕ Б


ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


УКАЗАНИЕ


       20.12.96                                                                                                                   № 75/22

Москва


О недостатках в работе по выполнению приказа

Генерального прокурора Российской Федерации

от 09.08.96 № 47 "Об участии органов и учреждений

прокуратуры в правотворческой деятельности и

систематизации законодательства в прокуратуре

Российской Федерации»


В последнее время законодательные (представительные) и исВнполнительные органы государственной "асти отдельных субъектов Российской Федерации разработали и направили в Государственную Думу законопроекты, предлагающие внесение изменений и дополнеВнний в законы, регламентирующие организацию и деятельность проВнкуратуры и других правоохранительных органов. Часть этих законоВнпроектов направлена на ограничение материального и социального обеспечения прокурорских работников. Так, законопроект, представВнленный Председателем Правительства Республики Карелия, предусВнматривает лишение работников прокуратуры льготы по оплате жилых помещений и коммунальных услуг; лишить их права бесплатного проезда на транспорте предлагает законопроект Псковского областного Собрания депутатов.

Прокуроры субъектов Российской Федерации не сообщают в ГеВннеральную прокуратуру о направлении в Государственную Думу поВндобных законопроектов, что ставит под угрозу возможность своевВнременного и эффективного реагирования на такие инициативы. Причинами этого являются неинформированность прокуроров о законодательной работе законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной "асти субъектов РоссийсВнкой Федерации, о конкретных принимаемых или разрабатываемых ими законопроектах, упущения в организации правотворческой деяВнтельности в органах прокуратуры, недостаточное участие в работе по подготовке законопроектов.

Учитывая, что участие в правотворческой деятельности является одним из важных направлений деятельности прокуратуры, установленных статьяВнми 1 и 9 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации»,

ПРЕДЛАГАЮ:

1. Прокурорам субъектов Российской Федерации:

  1. Принять дополнительные меры по улучшению организации правотворческой деятельности; сообщить в управление правового обеспечения о лицах, на которых в соответствии с пунктом 7 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 09.08.96 № 47 "Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деяВнтельности и систематизации законодательства в прокуратуре РоссийВнской Федерации» возложена организация участия прокуратуры в праВнвотворческой деятельности.
  2. Обеспечить исчерпывающую информированность прокураВнтуры о планах законотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной "аВнсти, разрабатываемых ими законопроектах, оказывать активное "иВняние на их концепцию, редакцию отдельных положений. В случаях, когда предотвратить принятие законов, противоречащих федеральВнному законодательству не удается, незамедлительно информировать об этом (с приложением проектов) руководство Генеральной прокуВнратуры или управление правового обеспечения.

Обратить особое внимание на законопроекты, направленные на изменение и дополнение федеральных законов, регулирующих оргаВннизацию и деятельность прокуратуры и других правоохранительных органов. Без промедления направлять тексты этих проектов со своиВнми замечаниями в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

2. Контроль за выполнением настоящего указания возложить на начальника управления правового обеспечения.

Указание направить всем прокурорам субъектов Российской ФеВндерации.


Заместитель Генерального прокурора

Российской Федерации

ПРИЛОЖЕНИЕ В


ГЕНЕРАЛЬНАЯ

ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РАСПОРЯЖЕНИЕ


30.07.98                                                                  № 49/7р

Москва


Об организации исполнения Соглашения

Генеральной прокуратуры и Министерства юстиции

Российской Федерации от 25.03.98


В целях обеспечения реализации Соглашения от 25.03.98 № 18 "О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской ФеВндерации и Министерства юстиции Российской Федерации в сфере надВнзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также за созданием и деВнятельностью общественных и религиозных объединений»

ПРЕДЛАГАЮ:

1. Управлению по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, управлению правового обеспечения, НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуВнре Российской Федерации:

1.1. По поступающим из Министерства юстиции копиям заключений по правовым актам субъектов Федерации о их соответствии КонституВнции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также материалам о незаконных актах федеральных министерств и ведомств, информации о противоправных действиях общественных и религиозных объединений вырабатывать согласованную юридическую оценку, а такВнже обеспечивать незамедлительное принятие мер прокурорского реагиВнрования, направленных на пресечение нарушений законности.

Устранение указанных правонарушений осуществлять преимущеВнственно силами прокуроров субъектов Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуроров, установить эффективный контроль за конечными результатами этой работы. 2. Управлению по надзору за исполнением законов и законностью

правовых актов:

2.1. В случаях выявления фактов злостных нарушений законодаВнтельства общественными и религиозными объединениями направлять соответствующие материалы в Министерство юстиции для постановВнки вопросов о приостановлении и прекращении их деятельности, конВнтролировать результаты рассмотрения таких материалов.

  1. Наладить автоматизированный учет сведений (раздельно) о незаконных правовых актах субъектов Федерации, ведомственных акВнтах, неправомерных действиях общественных и религиозных объедиВннений и принятых мерах реагирования на основании информации соВнответствующих подразделений Генеральной прокуратуры.
  2. Ежегодно не позднее 30 июля и 30 января информировать Министерство юстиции о мерах реагирования по заключениям миВннистерства о незаконных правовых актах и материалам о противоправВнных действиях общественных и религиозных объединений.
  3. Каждое полугодие докладывать Генеральному прокурору сводВнную информацию о результатах корректировки актов субъектов ФеВндерации для последующего рассмотрения на коллегиальных совещаВнниях руководителей двух ведомств.
  4. Осуществлять совместные выезды в регионы, где распространеВнны факты принятия незаконных правовых актов. С участием специалисВнтов Министерства юстиции в необходимых случаях ходатайствовать пеВнред соответствующими государственными органами об обращении с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации о соответствии Конституции России конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной "асти Российской ФеВндерации и совместному ведению органов государственной "асти РосВнсийской Федерации и органов государственной "асти субъектов РосВнсийской Федерации.
  5. Организовать проведение ежегодных совместных обобщений материалов о нарушениях законов при издании и правовых актов феВндеральными органами исполнительной "асти, а также проверок в миВннистерствах и ведомствах, злостно нарушающих законодательство.

Обеспечивать подготовку материалов для осуждения на совмесВнтных заседаниях коллегий результатов взаимодействия на указанных наВнправлениях практической деятельности, а также разработку согласованВнных предложений.

  1. Подразделениям Генеральной прокуратуры представлять (по мере накопления) в управление по надзору за исполнением законов и заВнконностью правовых актов соответствующую информацию.
  2. НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при ГеВннеральной прокуратуре Российской Федерации в срок до 01.01.99 разВнработать и внедрить программное обеспечение автоматизированного учета в соответствии с п. 2.2 настоящего распоряжения.

Контроль за исполнением распоряжения возложить на первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации.

Распоряжение довести до сведения работников Генеральной проВнкуратуры и НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.

Генеральный прокурор

Российской Федерации

ПРИЛОЖЕНИЕ Г


ДОЛЖНОСТНАЯ ИНСТРУКЦИЯ


старшего помощника прокурора субъекта Российской Федерации

по правовому обеспечению


Старший помощник прокурора субъекта Российской Федерации по правовому обеспечению:

  1. осуществляет представительство прокуратуры субъекта РоссийВнской Федерации в законодательном (представительном) органе госуВндарственной "асти субъекта Российской Федерации, высшем органе исполнительной "асти субъекта Российской Федерации;
  2. осуществляет изучение (организует изучение) поступающих проекВнтов правовых актов субъекта Российской Федерации и подготовку заклюВнчений по ним;
  3. осуществляет надзор за исполнением законов законодательным (представительным) органом государственной "асти субъекта РоссийВнской Федерации, а также надзор за законностью принимаемых им реВншений;
  4. принимает меры к приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами правовых актов, действующих на территории субъекта Российской Федерации;

проверяет обоснованность протестов, подготовленных отраслеВнвыми отделами прокуратуры субъекта Российской Федерации и несоВнответствие Конституции Российской Федерации и федеральным заВнконам;

  1. осуществляет координацию работы и контролирует деятельВнность горрайпрокуроров по приведению актов органов местного саВнмоуправления в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законами субъекта Российской ФеВндерации;
  2. обобщает работу прокуратуры субъекта Российской Федерации по осуществлению надзора за законностью правовых актов органов государственной "асти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления;
  3. ежемесячно по результатам проведенных обобщений готовит информации в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, отВндел Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральном округе;
  4. осуществляет взаимодействие с аппаратом Полномочного предВнставителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, управлением Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту Российской Федерации по вопросам приведения правовых актов субъекта Российской Федерации в соответствие с КонституциВней Российской Федерации и федеральным законодательством;
  5. при изучении проектов правовых актов, подготовке заключеВнний, протестов, заявлений в суд, информации, проведении обобщеВнний взаимодействует с отраслевыми отделами прокуратуры субъекта Российской Федерации;
  6. оказывает необходимую методическую и практическую помощь горрайпрокурорам по закрепленной отрасли надзора;
  7. выполняет другие поручения прокурора субъекта Российской Федерации.



1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и ВерВнховного Совета Российской Федерации. тАФ 1992. тАФ № 8. тАФ Ст. 366.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. тАФ 1995. тАФ № 47. тАФ Ст. 4472.

3 Путин В.В. Выступление на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры России // "Президент России»: Официальное интернет-предВнставительство. тАФ 2005. тАФ 21 янв. тАФ С. 2.

4 Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. - М., 2001. - С. 268.

5 Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вест. Моск. ун-та. Cep.ll. Право. - 1998. - № 5. - С. 29-30.

6 Малько А.В. Категория "правовая жизнь»: проблемы становления // ГоВнсударство и право. тАФ 2000. тАФ № 5. тАФ С. 11.

7 Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. тАФ М., 1982. тАФ С. 192.

8 Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. тАФ М., 1967; Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. тАФ М., 1970; Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в соВнциалистическом обществе. тАФ М., 1972; Матузов Н.И. Правовая система и личВнность. тАФ Саратов, 1987; Котелевская И.В. Информация и законодательный процесс // Советское государство и право. тАФ 1990. тАФ № 3; Конституция, заВнкон, подзаконный акт / Под ред. Ю.А. ТихомироватАФ М., 1994; Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. тАФ М., 1995; Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. тАФ М., 1997; Керимов Д.А. Законодательная техниВнка. тАФ М., 1997; Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вест. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. тАФ 1998. тАФ № 35; Баглай М.В. Конституционное право РоссийВнской Федерации. тАФ М., 1998; Общая теория государства и права. АкадемиВнческий курс. Т.2. Теория права / Отв. ред. М.Н. Марченко. тАФ М., 1998; ПиголВнкин А.С. Правотворчество // Проблемы общей теории права и государства / Под ред. B.C. Нерсесянца. тАФ М., 1999; Осинкин В.Н., Скачкова А.Е. ОрганизаВнция и методика надзора за законностью правовых актов законодательных, представительных и исполнительных органов государственной "асти субъекВнтов Российской Федерации и органов местного самоуправления в бюджетВнной сфере: Учеб. пособие. тАФ СПб., 2001; Мурашин А.Г. Прямое правотворчеВнство. Особенности принятия актов прямого народовластия // Государство и право. - 2001. - №2.

9 Алексеев С.С. Указ. раб. тАФ С. 74.

10 Собрание законодательства Российской Федерации. тАФ 1996. тАФ 49. тАФ Ст. 5506.

11 Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. тАФ 2003. тАФ № 3.

12 Собрание законодательства Российской Федерации. тАФ 1996. тАФ № 22. тАФ Ст. 2663.

13 Собрание законодательства Российской Федерации. тАФ 1997. тАФ № 51. тАФ Ст. 5712.

14 Собрание законодательства Российской Федерации. тАФ 1997. тАФ № 33. тАФ Ст. 3895.

15 Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. тАФ М., 1991. тАФ С. 40.

16 Малько А.В. Категория "Правовая жизнь»: проблемы становления // Государство и право. тАФ 2000. тАФ № 5. тАФ С. 12-13.

17 Комментарии к Федеральному закону "О прокуратуре Российской ФедераВнции». тАФ М, 1996. - С. 36

18 Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. И.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. - М., 2001. - С. 278.

19 Гузнов А.Г., Кененов А.Л., Рождественская Т.Э. Современный законодаВнтельный процесс: основные институты. - Смоленск, 1995. тАФ С. 77.

20 Самощенко И.С. Некоторые вопросы учения о нормативных актах СоВнветского государства // Правоведение. - 1969. - № 3. - С. 30.

21 Нерсесянц B.C. Проблемы обшей теории права и государства. - М., 1999. - С. 307.

22 Там же. - С. 309.

23 Венгеров А.Б. Теория государства и права. тАФ М., 1998. тАФ С. 494.

24 Нерсесянц B.C. Указ. раб. тАФ С. 310.

25 Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-пракВнтическое пособие / Отв. ред. проф. Р.Ф. Васильев. тАФ М., 2000. тАФ С. 14.

26 Шувалов И.И. Цели и средства в правотворческой деятельности // ЗаВнкон. - 2005. - С. 110.

27 Григорьева И.В. Прокурорский надзор: Учеб. пособие. тАФ М., 2003. тАФ С. 153-154.

28 Краткая философская энциклопедия. тАФ М., 1994. тАФ С. 119.

29 Теория государства и права: Учебник / Отв. ред. В.М. Корельский, В.Д. Перевалов. - М., 2000. - С. 296.

30 Поленика С.В. Качество закона и эффективность законодательства. тАФ М., 1993. - С. 7.

31 Алексеев А.И., Ястребов В.Б. Профессия тАФ прокурор (введение в юриВндическую специальность). тАФ М., 1998. тАФ С. 130.

32 Мурашин А.Г. Прямое правотворчество. Особенности принятия актов прямого народовластия // Государство и право. тАФ 2001. тАФ № 2. тАФ С. 88.

33 Бессарабов В. Г. Законодатель тАФ это профессия. тАФ Барнаул. 1995. тАФ С. 6-9.

34 Законодательный процесс: Понятие. Институты. Стадии: Научно-пракВнтическое пособие. тАФ М., 2000. тАФ С. 20.

35 Буше Сильнье Ф. Практический словарь гуманитарного права / Пер. с фр. - М., 2004. - С. 145.

36 Конституция Российской Федерации. Ч. 1, 2, 3 и 5 ст. 76.

37 Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. тАФ М., 1997. - С. 131.

38 Законодательный процесс: Понятие. Институты. Стадии: Научно-пракВнтическое пособие. тАФ М., 2000. тАФ С. 60-61.

39 Румянцев О.Г., Додонов В.Н. Юридический энциклопедический словарь. тАФ М., 1997. - С. 105.

40 Собрание законодательства Российской Федерации. тАФ 1996. тАФ № 22, - Ст. 2663; 1998. - № 20. - Ст. 2242.

41 Тихомиров Ю.А., Зражевская Л.Д. Правотворчество в области как субъекВнта Российской Федерации // Государство и право. тАФ 1997, тАФ № 1. тАФ С. 12-17; Улиско А.Т. Научно-практическая конференция в Саратове: "Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации» // Государство и право. тАФ 1998. - №5. - С. 107-109.

42 Шаламова А.Н. Законодательная деятельность субъекта Российской Федерации (на примере Иркутской области): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2001. - С. 21-22.

43 Студенкина М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов РосВнсийской Федерации // Журнал российского права. - 1997. - № 1. - С. 59-60; Щербинина Л.Ф. Законотворчество субъекта Российской Федерации. - Барнаул, 2005. - С. 12-14.

44 Собрание законодательства Российской Федерации. тАФ 2000. тАФ № 49. - Ст. 4826.

45 Шапиро А.Е. Методологические проблемы регионального правотворчеВнства // Современные проблемы регионального правотворчества: Материалы межрегиональной научно-практической конференции. тАФ Краснодар, 2000. - С. 19.

46 Мельников Н. Реализация закона об общих принципах организаВнции местного самоуправления в РФ // Законность. тАФ 2004. тАФ С. 27-30.

47 Самойлова В.Г. Организация прокурорского надзора за соответствиВнем уставов муниципальных образований действующему законодательству // Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правоВнвых актов: Сб. статей. тАФ М., 2003, тАФ С. 122-124.

48 Российское законодательство XтАФXX веков. Т. 4. / Отв. ред. А.Г. Маньков. тАФ М, 1986. - С. 182тАФ186.

49 Курс русской истории. Т. 4,. - М., 1989. тАФ С. 161-162.

50 Беляев И.Д. История русского законодательства. тАФ СПб., 1999. тАФ С. 617-618.

51 Российское законодательство XтАФXX веков. Т. 4. / Отв. ред. А.Г. Маньков. - М., 1986. - С. 184-185.

52 Муравьев И.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. тАФ М., 1889. - С. 284.

53 Российское законодательство XтАФXX веков. Т. 4. / Отв. ред. А.Г. Маньков. - М., 1986. - С. 195.

54 Муравьев Н.В. Указ. раб. тАФ С. 266.

55 Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. тАФ М., 2001. - С. 281-282.

56 Орлов Ю. "Сей чин яко око наше» // Законность. тАФ 1992. тАФ № 2. - С. 29.

57 Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. тАФ М., 2001. - С. 276.

58 Полное собрание законов Российской Империи. 1649-1733. Т. IX. № 6475.

59 Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы России. тАФ М., 1999. тАФ С. 17.

60 Развитие русского права в первой половине XIX века. тАФ М., 1994. - С. 87.

61 Учреждение Государственного Совета. тАФ СПб., 1901. тАФ Ст. 31, 37, 40.

62 Полное собрание законов Российской империи (далее тАФ ПСЗ). тАФ Т. XXVII. - №20406.

63 Щеглов В.Г. Государственный Совет в России в первый век его образоВнвания и деятельности. тАФ Ярославль, 1903. тАФ С. 48.

64 Свод законов...тАФ Т. 1.  - Ч. 1. Основные государственные законы.  - Ст. 49.

65 Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в наВнчале XX века: Учеб. пособие. тАФ Новосибирск, 2000. тАФ С. 28.

66 Давидович A.M. Самодержавие в эпоху империализма (классовая сущВнность и эволюция абсолютизма в России). - М., 1975. - С. 223.

67 ГТСЗ. - Т. XXVII. - № 20533.

68 Черепанов В.В. Несостоявшиеся государственные реформы М.М. СпеВнранского // Закон и право. тАФ 1997. тАФ С. 45-48.

69 История отечественного государств и права. Ч. 1.: Учебник / Под ред. О.И. Чистякова. - М., 1996. тАФ С. 258-264.

70 Казанцев С.М. Судебная реформа 1864 г. и реорганизация прокуратуВнры // Государственные управление и право: история и современность. тАФ Л., 1984. - С. 83.

71 Судебные уставы 20 ноября 1864 года. тАФ СПб., 1866. тАФ С. 249.

72 Казанцев С.М. Изменения в системе прокурорского надзора после судебной реформы 1864 года // Вестник ЛГУ. тАФ Сер. 6. тАФ Вып. 1. - 1986. - С. 81.

73 Казанцев С.М. История царской прокуратуры. тАФ СПб., 1993. тАФ С. 154.

74 Верт Н. История советского государства 1900тАФ1991 гг. тАФ М., 1994. тАФ С. 36.

75 ПСЗ. - Т. XXV. - Отд. 1. - № 26661.

76 Нерсесянц B.C. Правовое государство: история и современность // Вопросы философии. - 1998. - № 2. - С. 9.

77 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 37. тАФ С. 318.

78 Ломовский В.Д. Сущность и задачи прокурорского надзора в СССР // Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1989. - С. 12-13.

79 См.: СУ РСФСР. - 1922. - № 44. - Ст. 539.

80 См: СУ РСФСР. - 1922. - № 36. - Ст. 424.

81 См.: СУ РСФСР. - 1927. - № 36. - Ст. 238.

82 См.: СЗ СССР. - 1934. - 1. - Ст. 2а -.

83 СЗ СССР. - 1936. - № 40. - Ст. 338.

84 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. - 1955. - № 9. - Ст. 222

85 Басков В.И. Курс прокурорского надзора. тАФ М., 1999.тАФ С.271-272.

86 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. тАФ 1985. тАФ № 5. тАФ Ст. 163.

87 Ведомости Верховного Совета РФ. тАФ 1992. тАФ № 21. - Ст. 1560.

88 Тихомиров Ю.Л. Действие закона. тАФ М., 1992. тАФ С. 13.

89 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. - 1970. - № 59. - Ст. 606.

90 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и ВерВнховного Совета Российской Федерации. - 1992. тАФ № 8. тАФ Ст. 366.

91 См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практиВнки: методология и мировоззрение. - М., 2004. - С. 77.

92 Тихомиров Ю. Закон тАФ основа стратегии // Президентский контроль. тАФ 2002. - № 8. - С. 5.

93Подробно об этом см.: Российский федерализм: конституционные предпоВнсылки и политическая реальность. тАФ М., 2000. - С. 13-14; Барциц И.Н. ПраВнвовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. - М., 2000. - С. 78-79.

94 Усс Л.В. Актуальные проблемы формирования единого пространства в РоссийсВнкой Федерации // Законодательные (представительные) органы "асти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы. тАФ М., 2000. тАФ Вып. 2.(16). - С. 27.

95 См.: Абрамова Ю. Вакуум права порождает произвол // Российская ФедераВнция сегодня. - 1998. - № 5. - С. 32-33; Мальцев Б.А. Слово о законе. - Томск, 2000. - С. 41-42.

96 См.: Состояние законности в Российской Федерации (2000-2001 годы): АнаВнлитический доклад. тАФ М., 2002. тАФ С. 22-27.

97 Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РоссийсВнкой Федерации. тАФ М., 1999. тАФ С. 59-62.

98 Там же. тАФ С. 62тАФ64.

99 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. тАФ 2003. тАФ № 31. тАФ Ст. 3205.

100 См.: Состояние законности в Российской Федерации (2000тАФ2001 годы): АнаВнлитический доклад. - М., 2002. - С. 21-23.

101См.: Шинкин А. Алтай перебрал суверенитета // Российская газета. - 2000. - 10 июня.

102 См.: Осипян С.А. Российский федерализм и проблемы конституционности // Философские науки. - 2002. - № 6. - С. 46-47.

103 См.: Соловьев С., Степанищев В. Законность регионального и местного норВнмотворчества // Законность. - 2003. - № 3. - С. 4.

104 См., напр.: Миронов Д.Н. Вопросы конституционности конституций (устаВнвов) субъектов Российской Федерации // Вестник Уставного Суда СвердловсВнкой области. тАФ 2001. тАФ С. 46-47.

105 См.: Прокурорская и следственная практика. тАФ 2004. тАФ № 3-4. тАФ С. 14.

106 См. по этому вопросу: Рябцев В.П. Координация правоохранительной и учаВнстие в правотворческой деятельности прокуратуры в структуре ее правозащитВнного предназначения // Прокурорская и следственная практика. тАФ 2004. тАФ № 3-4. - С. 53-54.

107 Ожегов С.И. Словарь русского языка. тАФ М., 1984. тАФ С. 743.

108 См.: Спиркин А.Г. Курс марксистской философии: Учебник. тАФ М., 1963. - С. 196.

109 См., напр.: Друкаров И.Л. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учеб. пособие. тАФ Барнаул, 2000. - С. 89; Российский прокурорский надзор: Учебник / Пол ред. проф. А.Я. Сухарева. тАФ М., 2001. - С. 69-70.

Страницы: Назад 1 Вперед