СТРАХОВАТЕЛИ НЕРАБОТАЮЩЕГО НАСЕЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО СТРАХОВАНИЯ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА

УДК 349.3
СТРАХОВАТЕЛИ НЕРАБОТАЮЩЕГО НАСЕЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО СТРАХОВАНИЯ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА
INSURERS OF THE UNEMPLOYED POPULATION IN SYSTEM OF OBLIGATORY MEDICAL INSURANCE: FEATURES OF THE LEGAL STATUS
H.A. СОКОЛОВА (N.A. SOKOLOVA)
Анализируются основные элементы правового статуса страхователей неработающего населения в системе обязательного медицинского страхования, включая их права, обязанность и ответственность. Выявляются недостатки правового регулирования в данной сфере и предлагаются пути их устранения.
Ключевые слова: обязательное медицинское страхование, страхователь, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, страховые взносы.
In article it is analyzed basic elements of a legal status of insurers of the unemployed population in system of obligatory medical insurance, including their rights, a duty and responsibility. Lacks of legal regulation of the given sphere come to light and ways of their elimination are offered.
Key words: obligatory medical insurance, the insurer, enforcement authorities of subjects of the Russian Federation, insurance payments.
Всеобщность обязательного медицинского страхования (далее ОМС), выражающаяся в том, что застрахованными лицами в данной системе выступают и работающие и неработающие граждане, не раз подвергалась критике в научной литературе [1]. Однако предложения об исключении неработающего населения из ОМС и предоставлении ему медицинской помощи в рамках государственного социального обеспечения до настоящего времени не реализованы. Это обусловливает значительные отличия обязательного медицинского страхования от других видов обязательного социального страхования.
В частности, одним из таких отличий выступает участие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в страховании неработающего населения. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования [2] (далее Закон об основах обязательного социального страхования) органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, обязанные
в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования уплачивать страховые взносы, могут являться страхователями. М.Ю. Федорова предполагает, что «~та норма появилась в законе с единственной целью охватить его действием ОМС, в котором указанные органы действительно выступают в роли страхователей по отношению к неработающему населению» [3].
Здесь следует оговориться, что сегодня функции по страхованию неработающего населения осуществляют только органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, однако соответствующие изменения не были внесены в нормативные правовые акты, регулирующие вопросы медицинского страхования.
В соответствии со ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [4] (далее Закон об общих принципах организации органов власти субъ-
© Соколова Н.А., 2010 162
ектов Российской Федерации) организация обязательного медицинского страхования неработающего населения отнесена к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (подпункт 22). Аналогичная норма содержится в ст. 6 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан [5]. Думается, что формулировка «организация ОМС неработающего населения» используемая в обоих источниках, не совсем удачна, поскольку допускает двоякое толкование. Термин «организация» не имеет легального определения, при этом и его лексическое значение размыто. Так, в словаре С.И. Ожегова под организацией понимается организованность, планомерное, продуманное устройство, внутренняя дисциплина [6]. Такое толкование вряд ли применимо в нормативных правовых актах, поскольку оно не дает четкого представления о конкретных юридически значимых действиях, которые субъект правоотношений должен совершить в целях реализации определенных полномочий.
В широком смысле организация медицинского страхования будет включать в себя все действия, предусмотренные в качестве обязанностей страхователя в ст. 12 Закона об основах обязательного социального страхования. В узком смысле под организацией страхования можно понимать определенные действия, необходимые для исполнения важнейшей обязанности страхователя по уплате страховых взносов. Поэтому более правильно было бы расшифровать применяемый в законодательстве термин, позволив тем самым и субъектам Российской Федерации конкретизировать компетенцию различных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по организации и финансированию данной деятельности.
Необходимо признать, что страхование неработающего населения в настоящее время не осуществляется на должном уровне. Прежде всего, это связано с отсутствием четкого правового регулирования обязанностей страхователей по уплате за неработающих граждан в установленные сроки и в надлежащем размере страховых взносов.
В ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2009 г. «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» [7] (далее Закон о страховых взносах) сказано, что данный закон не распространяется на правоотношения, связанные с уплатой страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, которые регулируются федеральным законом о соответствующем конкретном виде обязательного социального страхования. До сих пор отдельного закона, регулирующего данные вопросы, не принято.
Более того, согласно п. 4 ст. 26.3 Закона об общих принципах организации органов власти субъектов Российской Федерации по вопросам, указанным в пункте 2 данной статьи (следовательно, и по вопросам организации обязательного медицинского страхования неработающего населения), могут приниматься федеральные законы. В данной норме также сказано, что не допускается включение в эти федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации (за исключением положений о порядке осуществления расходов на решение вопросов, указанных в подпунктах 2, 9, 13, 21 и 37 пункта 2 данной статьи). Как видно, среди исключений подпункт 22, посвященный ОМС неработающего населения, не назван.
Таким образом, складывается парадоксальная ситуация. С одной стороны, в соответствии со ст. 18 Закона об основах обязательного социального страхования тарифы страховых взносов на обязательное социальное страхование (в том числе и на ОМС) устанавливаются федеральным законом (тем самым определяется и объем расходов бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении неработающего населения). С другой стороны, на указанные действия установлен запрет в п. 4 ст. 26. 3 Закона об общих принципах организации органов вла-
сти субъектов Российской Федерации. Сказанное ещё более актуализирует необходимость конкретизации термина «организация ОМС неработающего населения» поскольку системное толкование различных законодательных актов не позволяет включать в эту категорию полномочия субъектов Российской Федерации по финансированию расходов на медицинское страхование неработающего населения.
В настоящее время отдельные вопросы финансирования расходов на страхование неработающего населения регулируются подзаконными нормативными актами. Ранее, в период формирования системы ОМС в соответствии с Инструкцией о порядке взимания и учета страховых взносов (платежей) на обязательное медицинское страхование, утвержденной постановлением Совета Министров Правительства РФ от 11 октября 1993 г. [8], было установлено, что органы исполнительной власти должны были ежемесячно перечислять в территориальные фонды ОМС 1/3 квартальных расходов соответствующих бюджетов на здравоохранение. Однако фактически данная инструкция в части утратила силу, поскольку порядок уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения регулируется соответствующим федеральным законом.
Более современные нормы о расходах субъектов Российской Федерации на страхование неработающего населения включены в Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год [9]. В частности, там сказано, что размер страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения устанавливается законом субъекта Российской Федерации не позднее 25 декабря 2009 г.
При этом должны соблюдаться некоторые условия.
Во-первых, размер страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения не может быть меньше показателя, установленного на 2009 г.
Во-вторых, размер страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения должен учитывать в
том числе более высокий уровень потребления медицинской помощи и соответственно её стоимости для неработающего населения (в частности, коэффициент удорожания медицинской помощи для детей от 0 до 4 лет составляет 1,62, а для лиц от 60 лет и старше
1,32 по отношению к подушевому нормативу финансового обеспечения, предусмотренному территориальной программой обязательного медицинского страхования). Впервые аналогичные нормы появились в Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2009 г. [10].
Таким образом, в подзаконном нормативном акте закрепляются определенные обязанности субъектов Российской Федерации по самостоятельному установлению размеров страховых взносов. Такое положение противоречит федеральным законам (Закон об общих принципах организации органов власти субъектов Российской Федерации, Закон об основах обязательного социального страхования), определяющим, что указанные вопросы должны регулироваться на законодательном уровне. Сложившаяся ситуация позволяет страхователю автономно решать вопросы о размере уплачиваемых взносов. В то время как в соответствии со ст. 12 Закона об основах обязательного социального страхования страхователям предоставлено право лишь вносить предложения о тарифах страховых взносов на конкретные виды обязательного социального страхования страховщикам и в Правительство Российской Федерации.
Следует обратить внимание и на терминологическое своеобразие анализируемых нормативных актов. В Законе о страховых взносах и в Программе государственных гарантий речь идет не о тарифе страховых взносов, а о размере страхового взноса на неработающее население. В ст. 12 Закона о страховых взносах приведено определение тарифа страхового взноса, под которым понимается размер страхового взноса на единицу измерения базы для начисления страховых взносов. Как видно, указанные понятия взаимосвязаны, но не идентичны, что обусловливает необходимость легального определения термина «размер страхового взноса» Это особенно актуально в условиях, ко-
гда в Законе о медицинском страховании всё ещё речь идет о платежах на неработающее население.
Специфика контингента застрахованных лиц и особенности финансирования расходов на обязательное медицинское страхование неработающего населения предопределяют особенности правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как страхователей указанных категорий граждан. Положения, посвященные правам и обязанностям страхователей, содержатся и в общем законе об обязательном социальном страховании и в специальном о медицинском страховании. Так, в соответствии со ст. 12 Закона об основах обязательного социального страхования органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как и иные страхователи, имеют право:
1) участвовать через своих представителей в управлении обязательным социальным страхованием;
2) вносить предложения о тарифах страховых взносов на конкретные виды обязательного социального страхования страховщикам и в Правительство Российской Федерации;
3) бесплатно получать у страховщиков информацию о нормативных правовых актах по вопросам обязательного социального страхования и размерах страхового обеспечения, выплаченного застрахованным лицам;
4) участвовать через своих представителей в проведении расчетов по определению обоснованности тарифов страховых взносов;
5) ходатайствовать перед страховщиком об отсрочке уплаты страховых взносов в случаях, предусмотренных федеральными законами;
6) обращаться в суд для защиты своих прав.
Очевидно, что не все из перечисленных правомочий могут быть реализованы страхователями органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Выше уже было сказано о праве страхователей вносить предложения о тарифах страховых взносов.
В соответствии со ст. 12 Закона об основах обязательного социального страхования страхователи обязаны:
1) встать на учет и сняться с учета у страховщика в порядке, установленном фе-
деральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования;
2) уплачивать в установленные сроки и в надлежащем размере страховые взносы;
3) представлять страховщику сведения, необходимые для ведения индивидуального (персонифицированного) учета уплаченных страховых взносов;
4) вести учет начислений страховых взносов и представлять страховщику в установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования сроки отчетность по установленной форме;
5) предъявлять страховщику для проверки документы по учету и перечислению страховых взносов, расходованию средств обязательного социального страхования в случаях, предусмотренных федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования;
6) выплачивать определенные виды страхового обеспечения застрахованным лицам при наступлении страховых случаев в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования, в том числе за счет собственных средств.
Возможность применения некоторых из этих норм при страховании неработающего населения также затруднена. Например, возникает вопрос о постановке органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации на учет у страховщика. Фактически речь идет о моменте возникновения правосубъектности у органов власти в рамках правоотношений по обязательному социальному страхованию. Очевидно, что для страхователей неработающего населения необходимо установить специальные нормы. Общие положения, которые предусматривают либо автоматическую регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в качестве страхователей, либо заявительный характер для некоторых категорий самозанятых лиц, здесь вряд ли применимы.
В соответствии со ст. 9.1 Закона РФ от 28 июня 1991 г. «О медицинском страховании» [11] (далее Закон о медицинском страховании) регистрация страхователей органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществляется в
территориальных фондах обязательного медицинского страхования на основании заявления о регистрации в качестве страхователя, представляемого в срок не позднее 30 дней со дня их учреждения. Такие же положения содержатся в п. 11 Правил регистрации страхователей в территориальном фонде обязательного медицинского страхования при ОМС, утвержденных постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. [12].
Учитывая, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут выступать страхователями в отношении двух категорий граждан (собственно государственных служащих этого органа и неработающего населения), привязка обязанности встать на учет в качестве страхователя к моменту учреждения данного органа более логична применительно к взаимоотношениям «Ьрган государственной власти государственный служащий» (по аналогии «работодатель работник ^.
Представляется более правильным установить срок для регистрации органа государственной власти в качестве страхователя неработающего населения, течение которого начиналось бы с даты наделения этого органа соответствующими полномочиями.
Определенные сложности представляет собой и соблюдение порядка уплаты страховых взносов, к примеру, в части исполнения обязанности уплачивать взносы на неработающее население в установленные сроки. Фактически действующее законодательство не содержит четких норм, регламентирующих деятельность страхователей неработающего населения. В Инструкции о порядке взимания и учета страховых взносов (платежей) на обязательное медицинское страхование сказано, что платежи производятся ежемесячно, не позднее 25 числа. Однако неопределенность в вопросе сохранения данным актом юридической силы не позволяет рассматривать его положения как эффективный инструмент правового воздействия на соответствующие общественные отношения.
Как уже упоминалось, нормы о правах и обязанностях страхователей содержатся в специальном законе о медицинском страховании. Несмотря на то, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации выступают страхователями нерабо-
тающего населения только в рамках данного вида обязательного социального страхования, рассматриваемые положения сформулированы без учета специфики деятельности органов власти в данной сфере. Проиллюстрировать это можно на примере ст. 9 Закона о медицинском страховании, где среди обязанностей страхователей названо и предоставление страховой медицинской организации информации о показателях здоровья контингента, подлежащего страхованию. Принимая во внимание численность неработающего населения, его территориальную разобщенность, специальный охранительный режим сведений, связанных со здоровьем граждан, эффективное исполнение данной обязанности вряд ли возможно.
В целом же для сферы финансирования расходов на страхование неработающего населения неприменима та степень индивидуализации, которая свойственна социальному страхованию работающего населения.
Одним из важнейших элементов правового статуса субъекта правоотношений является ответственность за несоблюдение норм действующего законодательства. Рассматривая ответственность страхователей неработающего населения, прежде всего за неуплату или несвоевременную уплату страховых взносов, в очередной раз следует сделать вывод об отсутствии надлежащего правового регулирования. Подчеркнем, что ответственность страхователей работающего населения за аналогичные правонарушения детально регламентирована Законом о страховых взносах.
Деятельность страхователей неработающего населения в настоящее время может быть оценена с позиции уже упоминавшейся Инструкции о порядке взимания и учета страховых взносов (платежей) на обязательное медицинское страхование, в которой закреплен раздел «Ответственность плательщиков и контроль за уплатой страховых взносов (платежей) в фонды обязательного медицинского страхования«] Однако положения данного раздела носят явно устаревший характер и не отвечают реалиям современного законодательства. Само по себе существование норм об ответственности за ненадлежащую уплату страховых взносов на неработающее население на уровне подза-
конного акта противоречит положениям ст. 1 Закона о страховых взносах, где говорится о регулировании таких отношений специальным законом.
Завершая рассмотрение вопроса о правовом статусе страхователей неработающего населения, следует сделать вывод о том, что действующие нормы в сфере обязательного социального страхования и обязательного медицинского страхования совершенно не учитывают специфику страхования данного контингента. Очевидно, что российское законодательство должно пополниться федеральным законом, регулирующим вопросы обязательного медицинского страхования в целом и неработающего населения в частности. Наиболее болезненной и актуальной для решения является проблема установления размера страховых взносов на неработающее население. Кроме того, необходимо четко обозначить права, обязанности и ответственность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как страхователей неработающего населения, порядок из взаимодействия с территориальными фондами ОМС, страховыми медицинскими организациями и застрахованными лицами. В конкретизации также нуждаются и нормы Закона об общих принципах организации органов власти субъектов Российской Федерации, устанавливающие полномочия указанных органов по организации обязательного медицинского страхования неработающего населения. Оставление указанных вопросов без внимания не позволит преодолеть хроническое недофинансирование отечественного здравоохранения и обеспечить предоставле-
ние медицинским учреждениям достаточного
количества материальных ресурсов.
1. См., например: Федорова М. Ю. Правовые аспекты совершенствования российской модели обязательного медицинского страхования // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «Проблемы законодательного обеспечения обязательного медицинского страхования в Российской Федерации»] 2004. № 6.
2. СЗ РФ. П1999. № 29. Ст. 3686.
3. Федорова М. Ю. Медицинское право : учебное пособие для вузов. М. : Гуманитарный издательский центр ВЛАДОС, 2003. С. 40.
4. СЗ РФ. П1999. № 42. Ст. 5005.
5. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 33. Ст. 1318.
6. Ожегов С. И. Словарь русского языка. М. : Русский язык, 1990. С. 456.
7. СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3738.
8. Собрание актов Президента и Правительства РФ. П1993. № 44. Ст. 4198.
9. Постановление Правительства РФ от 2 октября 2009 г. «О Программе государственных гарантий обеспечения оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год» // Российская газета. 2009. 28 окт.
10. Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2008 г. «О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2009 год» // Российская газета. 2008. 12 дек.
11. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1991. № 27. Ст. 920.
12. Российская газета. 2005. 23 сент.